关于内蒙古矿产资源开发管理体制改革调研报告

内蒙古发展研究中心调研组

进入“十五”以来，受资源品价格持续走高带来的巨大经济利益影响，矿产资源开采得到了快速发展。采矿业已成为资源富集区经济发展和财政收入的重要支柱产业。但同时矿产资源开发中存在许多诸如非法开采、利益分配不合理和矿业权非法转让等一系列乱象，严重影响着矿产资源开采的有序发展和对地方经济的带动作用。因此，在把脉国家逐步推进资源品价格机制改革和当前资源品价格走势趋缓的背景及机遇下，为进一步促进矿产资源开发产业有序发展，提高矿产资源对地方和国家的贡献及理顺各利益主体间关系，近期，内蒙古发展研究中心课题组对我区资源开采业快速发展的鄂尔多斯进行了专题调研。有关调研情况如下：

一、调研地区煤炭资源开发及管理体制

(一)开发情况

依托丰富的资源优势和近几年持续走高的煤炭价格驱动，鄂尔多斯煤炭开采业得到了快速发展。截至到2008年底，全市建成煤矿297座。产能24300万吨，年，其中神华集团15座，产能10470万吨。地方煤矿282座，产能13830万吨。2008年全年煤炭生产量达到26000万吨，其中市内转化煤炭3070万吨，市外区内用量4730万吨，出区外运量18200万吨。全年实现产值773.6亿元，增加值441.4亿元，占全市规模以上工业增加值的比重分别达到80.63％和86.5％，来自煤炭开采的直接税收收入占地方总财政收入比重高达57％左右，煤炭开采业直接吸纳劳动力3万人，间接吸纳劳动力人数50万人左右。

(二)管理体制

1价格形成机制。目前鄂尔多斯煤炭的定价主体主要包括煤炭行业协会和企业，其中煤炭行业协会主要是根据具体的情况规定煤炭的最低保护价，在保护价前提下煤炭价格形成主要由企业自行决定。煤炭企业的定价形式主要有两种，一种是完全市场价，主要存在于地方的个别中小型煤矿企业和没有固定客户的企业中：另一种是个别企业自行定价。主要是一些具有固定客户的企业。如某国有煤矿，其主要的客户是属于同一总部集团的其它公司，因此其价格并不随市场变化而出现大的波动。总的来说。目前鄂尔多斯地区煤炭价格形成机制主要以完全市场价为主。

2收益分配情况。我国矿产资源归国家所有，利益分配的主体主要有国家、富有管理权的国务院委托下的市县一级政府、开发企业、矿区居民及开采过程中使用的要素收益，具体的收益分配情况主要包括以下方面：

宏观方面，2007年鄂尔多斯煤炭行业(其中95％以上为煤炭开采行业)总的增加值为254.97亿元，其中上缴政府各种税费合计82.11亿元，企业实现利润147亿元，直接从事煤炭开采行业职工3万人。平均工资为45327元，合计职工收入为13.6亿元，企业实现利润、政府税费收入和职工工资性收入占煤炭行业增加值比重分别为57.65％、32.2％和5.33％，企业和政府具有相对高的收益。

从税费分配情况看，在收入完全归当地政府的资源税、各种费用(目前主要包括安全费、水土保持治理费、人力资本积累金等8项费用，其中生态环境恢复补偿金主要由企业自收自支)及地方煤炭企业上缴的营业税中，资源开采地旗县或乡镇获得部分相对很少：同时，这些地区承载着尤为繁重的诸如矿区矛盾协调化解压力、矿区居民诉求压力、矿区生态环境整治压力和矿区社会负重发展压力等重担。

3资源配置情况。矿产资源配置方式主要依据不同的资源而定，对于非煤炭类资源主要是采用招、拍、挂的形式：对于煤炭资源主要是以协议配置的方式进行，协议配置主要在市一级或省一级进行，配置条件主要有单井产能和就地转化率两方面规定，其中单井生产能力为120万吨，年：就地转化方面规定煤炭就地转化率最低不得低于50％，煤一电为100％，煤化工75％，其他必须达到50％。

4资源管理方面。目前矿产资源开采管理的主体为鄂尔多斯市和县一级政府，在实际的运作中，政府对矿产资源开发管理主要体现在对回采率和资源有偿使用两方面。回采率主要执行的是2005年内蒙古自治区人民政府(内政发(2005]210号)《内蒙古自治区人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法(试行)》规定的最低30％的回采率标准；资源有偿使用主要按照《内蒙古自治区人民政府批转自治区国土资源厅关于深化矿业权有偿使用制度改革培育和规范矿业权市场意见的通知》(内政发[2003]343号)和《内蒙古自治区人民政府关于加快发展能源重化工业进一步推进煤炭资源优化配置意见》(内政字[2004]436号)有关文件的要求，从新置煤炭资源、矿业权变更和延续、探矿权审批、已关闭煤矿矿业权重置等方面对煤炭有偿使用提出了具体的规定。

二、存在的问题

从本次调研中反映的问题看，利益分配不均已成为所有问题和矛盾的焦点。改革现行的资源利益和分配制度，建立新型的资源利益体系已成为当地大多数人的共识，同时在矿产资源开发政策制定和实施方面也存在一定不完善的方面，具体问题主要表现在以下方面：

(一)矿产资源开采业整体对地方贡献作用比较小

作为全民所有的矿产资源，在开发过程中，国家通过税收等调节手段收取大部分收益用于全体国民福利的改善和提高的做法无可厚非：但同时矿产资源分布具有一定的地域性和普遍的稀缺性。在其价格上涨和主要外部性由地方承担的大背景下，应适当强化其开发过程中对地方的贡献。但从本次调研中发现。矿产资源开采业整体对地方贡献作用比较小。主要表现在以下方面：

1地方在矿产资源转化增值中受益较小。提高资源综合利用和促进资源多次转化增值是提升煤炭产业社会贡献和可持续发展的重要途径。2006年鄂尔多斯政府就出台了相关文件规定，煤炭开采企业必须达到最低50％的就地转化率，但在实际的调研中发现该地区煤炭资源仍然主要以外销为主，真正用于煤炭就地转化增值的比例很小。2008年全市煤化工行业设计煤炭转化能力I 160万吨／年。而全年实际转化煤炭仅为480万吨。不到煤炭设计转化能力的43％，实际转化煤炭占全年煤炭生产量比重仅为1，85％。而全年外运量达到18200万吨。所占比重高达70％。

2同区外煤炭省市相比较税费比较低。合理的税费是增强地方可支配财政和产业发展的重要调节手段，但同区外煤炭大省相比较。鄂尔多斯整体税费水平较低。一方面煤炭开采中的资源税整体水平比较低。2008年煤炭的资源税为3.2元／吨，而同时期河南、山东的征收标准分别为4元，吨和3.6元／吨。即使按照山东的标准计征，全年仅资源税一项就少征9.36亿元，占鄂尔多斯全年财政收入比例为12.15％；另一方面调节煤炭生产和促进地区生态建设等方面的费用比例也比较小，2008年鄂尔多斯对煤炭开采企业征收的各项费用总计为11.24元，吨，而山西省对对外运煤增收的“可持续发展基金”一项就高达15元，吨左右，因此效仿山西省的做法，即使在原有的费用基础上

对外运煤加征2-3元／吨的煤炭专项调节基金，也可增加当地可支配财政收入3.6-5.4亿元，占2008年全年财政收入比重达到5％左右。

3存在部分利益外流现象。煤炭属于国有资源。但对个别人来说煤炭价格疲软或持续上涨是摄取国家利益的最好时机，通过非法转让和开采可获得巨大的利益：一方面煤炭价格疲软时，个别小矿可以不通过合法手续进行开采权的转让，而中间并不需要缴纳相应的交易税及矿业权有偿转让费用。使得地方利益有很大部分流向了非法转让的个体，根据当地人介绍，个别人在煤炭价格疲软时以几万元的价格获得矿业权，在价格上涨时转手以高于转入价的百倍甚至千倍转手出让，中间获取了巨额利润：另一方面，在个别时期(尤其是近几年高企的煤炭价格)刺激了地方个别能人的神经，非法开采现象时有发生。如2008年煤炭价格高涨时，地方个别人一天挖煤的收入就高达几十万元：此外。个别煤炭生产企业与用煤企业存在协议定价机制，这使得在煤炭价格持续高涨条件下，价格并不能完全反映价值。煤炭增值部分存在一定程度的外流。

(二)利益分配在各相关体之间存在很大矛盾

1当地政府和中央企业之间。一方面体现在各种费用征收中。在地方制定的各种费用类型中，许多项目是中央企业不执行的。如2008年鄂尔多斯煤炭局和当地政府制定的所有煤炭企业的8项费用合计11.24元／吨，而当地的国有企业仅向当地政府上缴47元／吨，许多费用项目在国有企业得不到执行。即使在可执行的费用项目中。当地企业与国有企业之间也存在一定差别，如2006年开始征收的跨区生态恢复补偿金，当地企业的征收标准为2.0元／吨，而国有企业的标准为1.8元／吨，国有企业与当地企业存在很大区别；另一方面，当地政府在税收争取方面与国有企业之间也存在很大的矛盾，设在地方的国有煤炭开采企业主要是充当“煤炭生产车间”的角色，而生产一运输一销售过程中的营业税、所得税及增值税并不留在当地，按照中央企业只有一个法人的企业治理现状要求要上缴到企业所在地总部，在此过程中产生的收益地方基本无从获益：同时从未来形势看，目前国家矿业权分配已基本完成，矿业权要在地方和企业间进行新一轮的配置，在中央企业和地方政府利益矛盾存在的背景下，双方出于各自利益考虑必然加强对矿业权的争夺。

2企业与居民之间，一方面煤炭机械化开采对于提高煤炭利用效率具有重大意义，但机械化开采中对地方居民的就业带动比较弱。据介绍大煤矿开采中。直接雇佣的劳动力人员仅为传统煤矿的3％，2008年鄂尔多斯全市煤炭产业实现增加值254.97亿元，而其中的职工收入占增加值的比重仅为5％左右，煤炭开采业的富民作用比较弱：另一方面，资源开发区居民不得不承受资源开发造成的环境污染、物价上涨等外部性影响。随着煤炭开采企业开采力度的加大，矿区许多地方出现了不同程度的塌陷，虽然大多数企业对塌陷区进行了一定治理，并对塌陷区居民给予一定的补偿和安置处理，但这些措施仅限于采矿区。而对于相邻矿区同样面临耕地、水污染居民的补偿根本没有或少之甚少。引发了许多居民的不满；同时，随着矿区开采业的发展地区物价也会随之高涨，高物价影响了当地居民的生活水平，在一定程度上进一步损害了当地居民的利益。

3资源开采地政府之间。资源分布具有很强的地域性特点，同时资源开采中带来的各种负外部性在短期内主要由所在地承受。因此，加强对资源开采地区的治理投入等方面的投入就显的尤为紧迫和重要，但在实际调研中发现。在各种税费的收入分配中。当地政府分配给矿区所在地的乡镇或村的部分很少。如2008年鄂尔多斯政府收取的煤炭开采行业税收中，所得税95％都上缴鄂尔多斯政府。只有10％左右的比例留在矿区：在中央返还25％的增值税主要在自治区、鄂尔多斯及矿区所在政府进行分配，此外资源税收入也主要在自治区与鄂尔多斯市共同分成，这样总体留给矿区的部分就非常小。

(三)政策执行和制定方面存在不完善

首先对非法开采资源方面的监督仍然存在漏洞。为加快资源整合，鄂尔多斯政府加大了对现有煤矿资源、已关闭矿井剩余资源和零星边角资源的整合力度，矿井数量由2005年的552座减少到目前的276座，但受巨大利益刺激，在个别时期(如春节期间)仍然存在非法开采资源的行为；其次，在对矿业权配置中条件执行方面的监督存在不完善的方面。如在鄂尔多斯煤炭资源配置的条件之一是企业煤炭就地转化率必须达到最低50％的要求，但在实际的操作过程中大多数加工转化项目并不能达到此要求，对此当地政府也没有具体的监督措施或对策：此外。在资源配置过程中存在中央和政府之间政策不统一的现象。如在煤炭资源配置条件中，国家的规定是“先配资源后配项目”，而当地政府在具体执行过程中的要求是“先有转化项目后配资源”，政策之间在一定程度上存在不统一。

三、促进矿产资源管理体制改革的几点建议

完善矿业权管理体制，从而实现矿产资源有偿使用制度，使矿业权的取得成本、环境成本等在矿产资源收益分配中得到完全体现。是调节中央与地方、地方政府与矿产资源开发所在地及企业与当地居民利益分配的核心。基于此，针对调研地区完善矿产资源管理体制提出以下几点对策和建议：

(一)加快矿产资源有偿使用市场化改革步伐

在现有国家矿业权分配完毕的基础上，建议按照(内政发[2005]210号)《内蒙古自治区人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法(试行)》办法，加快矿产资源有偿使用的市场化改革步伐。一要转变当前的协议配置形式，在重点考虑煤炭转化增值的前提下，逐步推行矿业权取得和使用中的“招、拍、挂”的市场出让方式：二要加强对已取得矿业权的企业进行全面清查和整顿，对无偿取得国家矿业权的企业要进行重新评估，并按照协议价格补缴矿业权价款：三要加强对矿业储量、利用年限及利用效率方面的研究，并依据国家产业政策和矿产品供求关系，尽快制定动态的补偿机制，促进矿产资源的收益分配合理化和提高资源的综合利用效率。

(二)建议尽快开征煤炭可持续发展基金

矿产资源勘探开发以及利用会带来生态和环境的负外部性，其实质是对公共物品性质的生态与环境资源的消耗，是对社会公共利益的损害。建议借鉴山西省做法，在充分实现矿产资源价值基础上，千方百计争取国家对自治区煤炭可持续发展基金征收的批复，通过征收可持续发展基金来使生态环境成本内在化，一方面提高煤炭就地转化增值能力，提高煤炭产业对地方的贡献水平：另一方面将收取基金专项用于提高矿产资源开发利用效率的技术研发、公共设施建设、社会发展、替代产业发展等方面，并从政策方面适当加强对资源开发地区倾斜，提高矿产资源开发所在地区可持续发展水平。

(三)积极探索煤炭流通体制改革

近年来，在政府主导的煤炭订货会体制下。我区煤炭往往以低于市场价格向外输出煤炭。如2008年煤炭坑口价为90-100元／吨，运往外地销售煤炭平均利润在150-200元／吨，而我区外运煤炭的比例高达80％以上，这在很大程度上造成了地方利益的流失，全国煤炭订货会的淡化为占全国煤炭产量18％的我区转变煤炭利益流失创造了重要机遇。因此积极探索煤炭流通体制改革。改变长期的煤炭行业利益外流现象就显得尤为重要和紧迫：一方面要积极争取全国(或区域性)煤炭市场在我区的设立。提高煤炭大省在煤炭产供销方面一定的发言权：另一方面创新煤炭营销策略，鼓励大型煤炭企业通过控股、联合等方式培育煤炭物流“旗舰型”企业，提高区域煤炭市场的集中度，从而实现在确保国家能源安全的前提下真正维护地方经济利益。

(四)强化对矿产资源开发的监管

要采取标本兼治，治本为主的办法。从法律、体制、执法等方面人手，强化对矿产资源开发的监管。一要加强对矿产资源开发中的落地转化项目的监督，对部分“圈占资源而没有进行实际转化”或转化不符合最低50％要求的项目，要加强整顿，必要时收回其已取得矿业权。从而实现我区产业结构的优化和升级，加快新型能源重工基地建设步伐；二要进一步加强对非法开采现象的监督和整治，强化执法、惩处措施等重点环节，从根本上杜绝非法开采现象；三要理顺政策，当前要重点和尽快理顺国家和当地政府在矿业权配置方面关于“资源配置和项目先后条件”、“中央、地方企业”在费用收取方面政策的不统一。