建设社会主义新农村如何创新反哺机制

长子中

世界经济发展的实践表明，在一个国家工业化初始阶段，大多是“农业支持工业”。当工业化、城市化达到相当程度后，工业自身的积累和发展能力得到增强，具备了反哺农业、支持农村的能力时，就需要进行工业化的战略转型，实施工业反哺农业的政策。

目前我国已经进入工业化中期阶段，但我国农业基础薄弱、农民收入水平低、农村发展滞后的问题十分突出，农村教育、文化、卫生等社会事业和基础设施严重落后于城市。这种状况如果得不到尽快扭转，不仅制约经济的持续快速协调健康发展，也会严重影响全面建设小康社会目标的实现，影响整个社会的稳定与和谐，

党的十七大报告明确提出：要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这是我国国民经济发展战略的重大调整，也是统筹我国城乡经济社会发展、解决“三农”问题的有效途径。当前，我国正在大力推进社会主义新农村建设，那么该如何进一步转变反哺方式，搭建反哺载体，创新反哺机制，增强反哺实效，切实加大工业反哺农业、城市支持农村工作力度。扎实推进我国新农村建设呢?

一、工业反哺农业的内涵

一是我国的经济发展战略要由农业哺育工业的经济发展战略转向工业反哺农业的发展战略。把农业和农村经济发展放到国民经济整体格局中去考虑，改变农业“弱质”地位，进一步提升农业在国民经济中的地位。

二是改变农业和农村经济在资源配置中的不利地位。使更多的资源投向农村和农业，改善农业的生产条件，形成农业新的生产能力，

三是国家调整国民收入分配格局，改变农业和农村经济在国民收入分配中的不利地位，使公共财政由原来的支持城市为主转向更多地支持“三农”。

四是加快农业由传统农业向现代农业的转变，提高农业的综合生产能力、竞争能力和可持续发展能力，实现农业现代化。

五是企业直接反哺农业。通过促进农业的工业化发展乡镇企业，以乡镇企业的利润补充农业生产和农业基本建设，

二、工业反哺农业的方式或路径选择

(一)政策反哺

依据工业反哺农业战略实施的需要，调整扭曲的宏观经济政策和农业发展政策，制定科学的工业反哺农业的政策，并使这些政策法律化，以保证工业反哺农业在法制的框架下进行，

(二)资金反哺

以国家公共财政投入为主，通过加大政府对农业的投资，以政府投入吸引和带动全社会对农业投入。同时建立政策性的农业贷款制度，以反哺农业为目标，增加对农业投入的金融支持。另外还有民间资本的投入。

(三)技术反哺

主要是完善现代化的农业科研、技术开发、教育及技术推广体系，建立涉及农业产前、产中和产后不同学科领域的农业科学技术研究开发体系和农业技术的教育推广体系，推进农业的机械化程度。把大工业的成果、自然科学和技术引入农业生产过程，提高农业的发展能力。

(四)人才反哺

加快实施农村免费义务教育，尽快改变农村义务教育投入主要由农民负担的状况，建立和完善农村基础教育的转移支付制度，加大中央政府和省级政府在农村教育中的责任。加强对农民的培训力度。不断提高农民的文化素质和技能素质，为农业的现代化发展培养人才。

(五)产业反哺

在农业产前、产中和产后环节。农户‘与工业企业、商业企业、银行等独立经济组织通过市场经济活动建立宏观一体化的反哺。

(六)组织反哺

通过建立农业行业协会或农村专业合作经济组织，使分散农户成为市场主体，克服家庭经营的现实弊端，发挥分工优势，提高农业产业的组织化。通过产业型组织的分工协作，完成农业的生产、加工、储运、销售、服务等环节的任务，以提高农业的市场竞争能力。

(七)企业反哺

企业作为工业反哺农业的主体之一，通过市场途径，遵循市场规律，对农村地区或农业进行投资、生产、经营，为农村、农业带来资金、技术、先进的营销与管理手段等现代生产要素，并带动当地农业实现种养、供产销、农工贸一体式的发展，进而促进农业和农村经济的发展。

(八)制度反哺

就是从制度建设人手，实现城乡二元结构的根本改革。加快城镇化进程，改革户籍制度，让外来人口逐步融入城市。改革就业制度。构筑城乡一体的就业和社会保障服务体系。

三、当前工业反哺农业存在的问题

(一)只注重经济反哺，忽视政策反哺

在推进新农村建设中，人们关注的是粮食直补、良种补贴、农机具补贴等“经济反哺”措施，却恰恰忽视了“政策反哺”的重大作用。经济反哺虽然效果直接明显，立竿见影，但也有局限性，比如财政支持主要用在医疗、教育、社保、救济、扶贫等方面，属于公共产品，农民不能由此致富：财政分摊到8亿农民头上十分可怜，农民难以凭此富裕起来等等。

(二)财政对农业和农村投入总量明显不足，结构不尽合理

财政预算内支农资金近年来虽在增加，但与农村生态环境建设和发展高效生态农业、实现农业和农村经济可持续发展的要求尚有较大差距。农村资金短缺，农民贷款困难，依然是制约农业和农村经济发展的重要因素。

(三)城乡社会事业发展失衡问题仍严重

由于长期受城乡二元结构体制制约，我国公共产品投入重城轻乡的现象十分突出。农村基础设施建设薄弱，农村社会事业发展严重滞后。农村在生活、教育、卫生、社会保障等方面与城市差距明显；政府对社会保障的投入、社会保障覆盖面、享受养老金的标准水平和最低生活保障标准等方面，城乡差距均较大。

(四)农民的组织化程度低，使得反哺效果不佳

在我国，农民的组织化程度不高，缺乏能够参与和影响政府政策制订、监督政府反哺农业政策实施、并且能有效进行自我保护的农民组织，使得反哺效果不佳。

(五)反哺和支持的机制还不完善，支持农村发展的合力尚未形成

各级财政对农业投入稳定增长的机制还没有建立起来，农业信贷资金投入规模不能满足农业结构调整和农民增收对资金的需求。部分地方和企业认识不到位、重视程度不够，进展不快；部分企业和村在帮扶上存在短期行为，没有长远打算：大多数村集体经济发展缺乏内动力，缺少有效载体和发展空间，许多村债务包袱沉重，化解难度较大。

(六)鼓励和吸收社会资本投资农业的有效机制有待完善

近年来，我国虽然出台了许多“重农惠农”的政策措施，但对工商企业等社会资本投资农业，特别是在社会主义新农村建设方面缺乏相关配套措施，表现在建设用地、土地流转、税收优惠、资金倾斜、银行信贷、电力等方面，缺少切实可行的扶持政策。另外，由于长期形成的城乡二元结构造成农村基础设施

相对比较薄弱，农村人才、技术资源等纷纷流向城市，工商企业等社会资本投资现代农业建设缺少生产要素资源，这也是制约社会资本投资社会主义新农村建设的主要因素。

四、思路或对策

(一)以工促农方面：公共财政要重点向“三农”倾斜

工业反哺农业是一种政府行为。实现工业反哺农业，必然要求增加国家财政对农业、农村的投入。当前要调整财政支农支出结构，加强对农田水利设施、科技推广、农业综合开发、农村义务教育及其它公共基础设施建设的支出，还要增加对农村医疗、农民培训等支出，尽可能提供城乡一体化的公共产品。

1加强各类资本投入，建立“工业反哺农业”支持体系

一是创新公共财政支农机制。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则和“三个高于”的要求，积极调整财政支出结构，健全财政支农资金稳定增长机制。让公共财政更多地投向农村、惠及农民，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜。

二是创新税收制度。今后的主要任务是在取消农业税的基础上实施有利于农业综合生产能力提高的税收优惠政策。继续加大农产品加工税收优惠政策的力度。要把农业补贴政策的重点放在良种推广、标准化生产、小型农机购置、农业生产保险、生产贷款贴息、农户专业合作经济组织等有利于提高我国农业综合生产能力和农产品市场竞争力的领域。

三是创新金融支持新农村建设机制。调整城市偏向的金融制度和资金供给政策，深化农村金融体制改革。积极发挥农业发展银行作为农业政策性金融机构的作用，在规范整顿的基础上，逐渐拓展其业务范围，积极承担农业基本建设、农业综合开发扶贫贷款等业务。探索农村信用社改革新模式，做好小规模农业贷款零售业务，加大农户小额贷款投放力度。积极引导商业银行进入农村，建立一个与农村经济发展相协调的现代农村金融体系。

四是发展农业保险，成立农业政策性保险机构，对农业生产实行政策性保险。进行农业灾害保险立法，明确保险性质、经营形式、组织体制等，规定必须开办和投保的险别、险种及保险责任、保额和费率。建立农业灾害风险基金，对灾害保险免除全部税收。发达地区可建立区域性农业保险公司，基层也可建立农业合作保险社。

2加强公共品投入力度，建立城乡一体化公共产品供给体系

一是突出抓好农业基础设施建设。进一步加大农村饮水安全工作力度和农田水利基础设施建设，确保农民生活、生产不受影响；加快农村公路建设。要按照“政府主导、分级负责、多元投资”的原则，加快城乡通达的公路交通网络建设。建管并重，逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入财政支持范围；继续抓好农村电网改造。提高农网改造覆盖率，扩大电网供电人口覆盖面，并解决农村无电人口的基本用电问题；推进农村信息化建设。继续促进基础通信网络向农村延伸，解决农村信息化“最后一公里”问题，向农民和各类生产经营主体提供及时、准确、实用的各类信息。

二是建立农村义务教育经费的投入保障机制。认真落实“两免一补”政策，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。提高农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助标准，扩大覆盖面，还要同步提高农村中小学的公用经费的保障机制。

三是建立健全农村卫生医疗服务体系。建立健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系，并建立结构合理、素质较高的农村卫生服务队伍。完善农村医疗救助制度。加强农村卫生服务网络建设和药品监管，规范农村医疗卫生服务。足额、及时向乡镇卫生院提供公共卫生服务的财政补助。加大农村传染病和地方病防治力度，优先在农村落实扩大免费预防接种范围的政策。

四是建立健全农村困难群众救助体系。要逐步将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定解决全国农村贫困人口的温饱问题：要继续探索符合当地实际的医疗救助办法，既要搞好与新型农村合作医疗制度的衔接，又要真正缓解贫困群众的就医困难：要加大临时救助力度，为因特殊原因导致生活暂时出现较大困难的家庭，提供临时性生活救助：各有关部门要对低保对象在医疗、教育、住房、法律援助等方面制定有关优惠政策或帮扶措施，提供及时、必要的救助。

五是建立提高农民素质的人才培训机制。政府出资，通过采取集中培训、送教下乡、现场指导等形式，为农村培养土生土长的实用技术人才：同时建立鼓励城市涉农科技人才、各类优秀高校毕业生到农村工作的机制，实施农村“引智工程”，为建设社会主义新农村提供人才保障。

3加快构建“科技兴农”的实施机制

一是加快构建新型农业科技创新体系。继续深化基层农技体制改革，加强农技人员继续教育，提高服务“三农”的本领。加快建设农业科技创新基地和区域性农业科研中心，鼓励有条件的企业建立农业科技研发中心、农业重点实验室。支持农业龙头企业承担农业关键技术、共性技术攻关和产业化项目示范，逐步形成布局合理、功能完善、运转高效、支撑有力的农业科研创新体系和精干高效的成果转化体系。

二是加大农业科技推广力度。以农业科技示范户和农业企业科技研发能力培养为核心，以农民信箱、现代信息为手段，进一步建立和完善政府组织推动，市场机制牵动，科研、教学、推广机构带动，农业企业和技术服务组织拉动，专家、技术人员、示范户和农户互动的多元化农业科技推广体系。建立服务组织进村人社，科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人的科技成果转化应用的新机制，形成人、财、物直接进村入户的科技推广新模式。

三是加大科研投入。要进一步增加对农业科技专项投入，提高农业科技在国家科技投入中的比重。促进科研成果转化为生产力，实现农业由“资源依赖型”向“科技依存型”的转变。

(二)以城带乡方面：必须向农村和农民敞开城市的大门

城市支持农村就必须要打破城乡壁垒，取消城乡分割的一系列制度。以稳步推进新农村建设为目标，取消城乡分割的户籍管理制度，加快城镇住房、社会保障、土地管理制度改革，解决进城农民及其子女在购房、就业、入学、社保等方面的政策限制。真正形成农村人口自愿、平等、有序进入城镇，努力消除城乡协调发展的体制性障碍。

1构建城乡资源整合机制，形成“以城带乡”发展格局

一是统筹城乡规划管理体制。通过规划引导作用，进一步整合城乡资源，积极构建中心城市、中心镇、中心村既相互衔接又合理分工的体系，同步推进城市化进程与农村新社区建设，形成以城带乡、城乡一体的城乡结构。

二是统筹区域协调发展机制。通过制定行之有效的政策，加大对欠发达山区的支持力度，促进资源、技术、产品向山区转移，同步推进发达地区的加快发展与欠发达地区的跨越式发展，形成地区间相互促进、共同发展的区域结构。

三是创新城镇化建设投融资及管理体制。运用市场机制，实施“市场化、产业化、多元化、规模化、一体化”改革，拓宽融资渠道，大力引导社会力量参与城镇建设。加快推进城镇化进程。

四是实施城乡产业布局一体化。从完善城镇功能和加快城乡经济一体化发展出发。按照集约发展、效益优先的原则，进一步调整和优化城乡产业布局，以县城和区域中心、资源中心镇为载体。逐步形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和自然资源优势得以充分发挥的产业空间布局，形成城乡紧密联系的产业互动链条。

2创新农民进城机制，建立城乡一体化的劳动力就业服务体系

一是统筹城乡统一的劳动力市场。积极探索建立有利于农村劳动力向城镇转移的就业制度，打破城乡分割的劳动就业制度，将城市和农村劳动力视为一个整体，纳入城乡协调发展的共同政策框架下，采取一体化的就业政策和管理体制，让农民在城乡统一的劳动力市场上公开、公平地开展就业竞争。

二是创新农民培训转移机制。着力实施“百万农民培训工程”，积极探索职业培训与劳动力转移的对接机制，把技能培训、就业介绍、就业后管理服务融为一体，推进农村劳动力转移。

三是创新户籍管理制度。户籍制度是制约二元经济结构转化和农村工业化发展的一大障碍。要加快建立城乡统一的户籍登记管理制度，积极推行“市民化”管理，促进进城农民在子女教育、医疗、就业、社会保障等方面享受与城镇居民同样的待遇，使农民享有与城市居民同等的公民权利和待遇，加快经济发展和社会进步。

3建立城乡一体的社会保障体系

社会保障制度是市场经济的安全阀和减震器，完善的社会保障制度可以减低社会分工过程中的交易费用，为农村工业化提供保障。要根据国民经济发展和财政收入情况，逐步加大对城乡社会保障的投入，建立城乡统一、相互协调的社会保障体系，提高社会保障覆盖率和保障标准：将失地农民的养老和医疗保障放在社会发展首位，将城乡所有劳动者及困难群众纳入医疗和养老保障范围，进一步完善城乡最低生活保障制度，推进城乡社会救助体系建设，建成城乡一体的社会保障体系。

4通过优惠政策引导生产要素向农村流动

政府要通过各种优惠政策来引导城市工业企业特别是东南沿海发达地带的企业和外企投资于农村。一方面通过政府贴息贷款和一定形式的财政补贴。增加企业技术改革的投入。另一方面通过减税或特殊行业免税的优惠政策，吸引城市工业先进的技术、设备、优秀的人才向乡镇企业转移，使农村工业具有独立生产某种产品的能力和拥有某种技术，扩大它的生产规模，增加利润。这样在吸纳更多的剩余劳动力的同时，可以使生产资源优化配置，降低生产成本，产生规模效益。

(三)农村自身发展方面：推进农村改革，优化经济结构

经济反哺是输血，政策反哺是造血，但农村自身也需要革新图强。

1进行乡镇机构改革

我国基层行政管理体制已不适应农业税取消后的实际情况，乡镇机构改革要以新农村建设为契机，弱化行政管理职能，强化培育市场主体、招商引资和发展社会公共事业等调控职能，推进村镇撤并，降低行政运行成本。

2创新农村土地经营机制

深化土地制度改革，给集体土地以完整的产权，允许集体非农建设用地有偿使用，增强农村自我发展的内生性力量。积极探索建立与市场相适应的资源利用补偿机制，建立经营性用地市场定价机制及合理的征地补偿安置和利益分配机制，解决被征地农民的就业和生活问题，为农村社区向城镇社区过渡创造条件。要完善土地占用审批管理制度，探索促进农地集中规模经营。

3进一步发展壮大村级集体经济

要保护和盘活现有集体存量资产，采取资金和土地使用权入股联营等多种形式，兴办企业、市场或经济实体，确保集体稳定性财源。进一步深化农村集体经济管理体制改革，加快推进村级社区股份合作制改革，强化民主监督，确保村集体经济的持续发展和集体资产的保值增值：完善“一事一议”筹资筹劳制度。积极鼓励农村企业、农民自愿捐资兴办村民集体直接受益的公益事业，充分调动农民自主建设社会主义新农村的积极性，

4发展农民合作经济组织

要通过立法、资金、试点示范等各种政策，鼓励培育农民经纪人和企业家，引导和鼓励农民产前、产中和产后多层次、多形式、多元化组合，建设包括专业协会、股份合作社、各种经济联合体、农工商一体化联合等专业合作组织。同时，建设农产品销售服务体系，减少中间环节。促进农民增收。

5发挥龙头企业作用

要着力培植农业龙头企业，对龙头企业与基地或农户全面推行契约化经营、合同化管理，组织龙头企业与基地或农户签订产销合同，明确产销双方的权利和义务，使双方真正结成风险共担、利益共享的经济利益共同体。

(四)城乡互动方面：构建平等和谐的城乡关系

农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。统筹城乡发展。就必须使农村和城市紧密联系起来。互补互动，构建平等和谐的城乡关系。

一是要把工业强县、工业强镇作为壮大县域经济的重要途径。县域经济是城乡经济的结合部和汇合点，要充分发挥农村土地、劳动力等资源优势，统筹城市工业与农村工业的发展，加强城乡工业的分工协作和交流，推动农村工业化与城市工业化同步并进，向一体方向发展，从而实现经济和社会的协调发展。

二是大力发展小城镇经济，坚持把发展小城镇同调整乡镇企业布局、发展农村二、三产业、完善农村市场体系等结合起来，以小城镇为依托，以产业为基础，以企业为载体，加快农村二、三产业向小城镇集中，带动农业富余劳动力向非农产业和小城镇转移，引导农村人口到小城镇定居，加快形成企业集群、产业聚集、人口集中、市场扩大的良性互动机制，促进小城镇快速健康发展，带动县域企业集群和产业集聚，培育县城主导产业，发展壮大县域经济。

三是建立和完善城乡统一的大市场。城市和农村市场是全国统一大市场的两个板块，城市家庭居民户和农村居民户是市场经济主体的两个组成部分，在促进二元经济结构转换的过程中要协调“城乡两大市场和两大经济主体的关系”，而协调这些关系时需要发挥市场机制的作用，加强城乡之间的商品交换关系。为此需要解决城乡市场的分割和城乡市场体系的不对称问题，建立和健全城乡统一、规范、竞争、有序的大市场。

四是构建政府、市场、社会和农民相结合的反哺机制。反哺工作离不开政府的支持，但政府不能大包大揽，更不能代替和包办。该由政府承担的反哺任务，各级政府不能推卸责任；该由市场、由社会承担的任务，政府要确实移交职能。特别要调动农民的积极性、发挥农民的自主性。工业反哺农业是亿万农民群众的强烈愿望和根本利益，农民的主动参与是保证反哺工作成功推进的重要前提。

五是积极探索城乡互促的激励机制。发展经济学家桑加亚·拉尔(San-jaya Lall)把激励有效性作为工业化成功的主要决定因素。认为成功的工业化是“激励、能力和制度之间相互作用的结果。”农业发展实际上也要从激励、能力和制度上解决先进或适用生产要素、社会保障向农业或农村转移和灌输问题。要健全和完善经济发展各主体之间利益均衡和激励相容的市场机制。现阶段,31农互动和城乡互促的主要任务是在工农部门、城乡之间建立一个平等获得生产要素的机会和机制，取消限制农民进入市场获得先进生产要素的体制障碍和政策障碍。

六是构建有利于反哺农业的法律保障和支持体系。借鉴发达国家对农业支持保护政策的立法经验，用立法的形式把反哺农业变成国家意志，以保证对农业的反哺。首先要将扶植支持农业的政策措施落实在法律制度上，并使专门针对农业的财政、金融、税收、投资、补贴及保险等法律在农法体系中占有重要分量。要明确界定各级政府在农业投入上的事权和财权关系：确定政府农业投入的来源渠道，规定农业投入的份额、投向、使用原则等。以切实加强对农业的资金反哺力度。

七是建立“凤还巢”反哺机制。建立回乡创业激励机制，引导和鼓励农民工回乡创业，在税费等方面给予优惠。