边界控制中的城市权力

姚尚建

在中世纪初期，市镇在法国开始出现并逐渐发展起来。一些较大的城市建立了市政府，并具备司法和市政管理的职能，市镇的最高行政官吏从居民中选出。这些市镇与封建式的旧市镇有很大的不同，它孕育着贸易、市民和市政三个转化社会结构的要素。[1]在中世纪以后的城市化进程中，这三种要素既解释了城市增长，也提供了城市蔓延的批判视角。

城市形成中的权力结构

中国城市蔓延与中国城市的规模相关。从中国的城市类型看，特大城市、大型城市、中小城市并存；从城市化阶段来看，中国城市化、逆城市化与再城市化同时并存；而在城市的边界控制中，不同类型的城市有着不同程度的权力约束。

首先，城市化进程中的市场权力配置。一般认为，世界范围的城市复兴发生在公元10世纪左右，在这一时期，贸易和工商业的兴起成为城市发展的重要动力。如果把雅典城邦也纳入城市历史考察便不难看出，城市存在一个从政治共同体到经济、社会共同体的身份转换。同时，作为世界城市化进程的一个组成部分，中国的城市化进程存在两个动力并存的格局，即传统的政治权力安排和近三十年来工业化与贸易经济的发展。在后者的作用下，中国的城市成为市场要素重要导入地，一些重要的经济中心在东部沿海地区涌现出来，作为中国经济发展的引导者，这些城市不停变换在中国经济格局中的地位。在21世纪，基于房地产价格、经济辐射能力与人才吸纳能力等差异，从东部到中西部，中国的城市甚至有了一线、二线、三线之划分。

其次，城市化进程中的政治权力差异。中国的城市化进程不仅受到贸易与工商业的作用，在长期集权体制下，城市的分布同时具有政治属性。从政治地位看，中国的城市权力各有差异：有直辖市、副省级市、地级市和县级市之分，在县级市以下，还有乡镇一级。不同级别的城市拥有不同的城市规划与城市管理权力，而对城市政治地位的确认权来自中央政府。由于中央政府拥有县级以上的行政区划调整权，因此中国的城市化进程，既是行政区划调整的过程，也是中央政府权力确认的过程。中央政府在确定城市设立时，不仅仅考察城市化的工商业后果，更多地考察中国城市的区域性布局。在中央政府批准的数百个县级市中，既有区域的工商业中心，也有需要财政转移支付的贫困县市；一些工商业发达、急需升格为城市的县或镇，往往还在中央政府的城市布局中继续漫长的等待。

再次，中国城市蔓延的权力联盟。即使无法得到中央政府的城市地位的确认，东部经济发达地区的城市增长仍然无法遏制。事实上，工商业的发展形成了城市增长的经济权力，在地方“政治锦标赛”进程中，由于城市的增长可以给地方带来更多的利益，城市边界的蔓延往往受到了地方政府的鼓励。比如，比我们熟知的“腐败”更加隐秘的是资本参与了权力寻租，一个房地产开发商甚至可能决定一条轨道交通的方向。因此，在城市化进程中，政治权力与市场权力的结盟往往难以割裂，甚至在一定程度上，正是这种复杂的权力结盟，是中国城市蔓延的重要动力。

城市增长中的权力批判

对于中国城市蔓延的动力是来自城市经济冲动，还是地方政府的利益发展，这种理解的差异性背后掩盖着一个类似城市权力结构的判断。在中国的城市发展中，城市既不存在古代雅典的国家特质，也不存在中世纪以来的社会特质。借助地方政治权力与市场权力的结盟，中国的城市蔓延在很大程度上是政治、经济权力结构调整的结果而非社会生长的结果。

1.城市蔓延的社会隔绝。中国不同的城市类型并存着不同的城市化进程，具体而言，中小城市的城市蔓延程度意愿强烈，特大城市人口导出、再城市化意愿比较强烈，大型城市定位尚不清晰。总体说来，中国的城市化进程存在普遍的城市蔓延的冲动。工业、教育等功能区的外迁，使大量的城市人口进入城市郊区。同时，在快速交通设施的帮助下，一些接近城市的传统的乡村风貌已被彻底改变，甚至以城中村的极端形式嵌入城市街区。在城市内部，借助资本的力量，一些“高档”社区建立起来，在这些社区的外围，形成彼此割裂的贫民窟，从而在城市内部形成居住街区的社会隔离。彼得·马尔库塞对城市进行了五个层次的分类——奢华城区、中产阶级城区、郊区、廉租公寓区和贫民区，[2]在一定程度上已经说明了城市蔓延带来的社会隔离。因此，“蔓延把人们按这种或那种方式分割开来了，减少了他们的相互联系，从而扩大了社会不公正。对于贫困的人们来讲，没有能力建立起与其他街区的联系，导致了他们难以进入主流经济。对于富裕的人们来讲，狭窄的街坊使他们忽略了那些以为城市蔓延而产生的社会不公正。”[3]

2.城市蔓延的权力凌越。建国初期，我国总体上实行省、市、区和省、县、乡管理体制，城市与农村的规划是并行不悖的；但是从1982年开始，我国普遍实行市管县体制，从而确定了城市政府对于农村治理的凌驾地位。在土地价值的引导下，不同城市对于城市蔓延带来的地方性收益是心照不宣的。而市管理县体制赋予城市政府把农村纳入城市规划之中的合法性，城市通过边界增长、产业转移等方式侵入农村，沿袭数千年的中国农村发展独立性随之丧失。即使是那些远离城市的乡村同样无法摆脱城市的入侵，在土地收益下降的情况下，越来越多的农民离开了乡村追逐城市资本，一些乡村尤其是中西部地区的农村地区由于缺少社会精英而濒于破败；更为重要的是，当乡村政治权力无法有效运作时，乡村的社会权力更加无法阻击城市资本与政治权力的结盟，中国的农村破产有可能日益深化，中国的城市增长更加失去政治边界和地理边界的约束。

3.城市蔓延的权力交织。中国的城市蔓延不仅仅体现为大型城市向郊区化的侵蚀，城市蔓延往往还是不同城市权力博弈的结果。中国城市的行政级别既稳定了中国的城市权力结构，也给城市化的持续发展带来困境。事实上，从西周“国野”制到隋唐“坊市”制，中国的城市发展的政治权力結构一以贯之。市管理县体制使中国城市权力结构处于不平等之中，中心城市的工业与居民外迁阻碍了中小城市的多元发展；同样的逻辑，在县以下，我国还有4万多个乡镇，一些大型乡镇如浙江省苍南县龙港镇在城市化的进程中先后进入了中等城市的行列，但是由于现有的权力结构安排，这些大型市镇难以获得相应规模城市的管理权限，从而陷入了制度性发展困境。此外，为了控制城市的蔓延，在我国城市的增长中，中央政府往往借助区域开发规划、土地利用规划和城镇体系规划、城市生态规划等手段对城市蔓延进行控制，但是，随着区域一体化的进程，“原先立足行政区划、行政抵御管辖与级别的法定规划体系已经不能满足经济和社会发展的现实需求。”[4]即使是现有的赖以控制地方城市蔓延的法规，也往往为地方政府所抵制。仅仅以普遍存在的土地利用规划的央地冲突来看，虽然有严格的法律约束，但是地方政府仍然可以通过一些非法手段轻易掩盖变更耕地性质的行为。

城市边界控制中的权力重建

我国需要什么样的城市，取决于我们如何看待今天的城市权力结构。不当的城市权力行使催生了城市的无序蔓延，在中国的城市边界控制中，既要规范政治权力的行使，又要正确平衡市场和社会权力的运作。

第一，城乡权力的平等配置。从政治权力的视角看，中国城市蔓延在一定程度上基于城市乡村的权力差异，当城市有权统辖乡村时，乡村便无权阻碍城市的蔓延。事实上，乡村的发展与城市的发展并不矛盾，乡村是社会传统的所在，是社会平衡的重要载体，“当社会系统变化太快，处于不均衡和无组织的危险中时，解脱‘不均衡状态的困境，走向理想的‘动态平衡状态，可以借助‘传统的力量，传统规范可以帮助社会恢复稳定。”[5]因此，为了保护乡村这些开放的空间，美国的城市规划者提出了城市发展边界（UGB）的概念，这一概念的目标是建立一个绿色空间环绕的、具有相对高密度的建成区的发展模式。[6]这样的思路同样适合中国城市边界的控制。我认为，在市管理县体制无法放松的情况下，必须赋予农村政府以平等的乡镇规划与管理的权力，使其能够有效抵制城市政府对于农村地区的肆意兼并。城市乡村这一权力调整的背后，既是城市与乡村共同规划的政治权力配置，也是城市政治权力对于乡村社会自治权力的尊重。

第二，改革纵向城市权力层级。我国现有的城市权力等级有直辖市、地级市和县级市三级，这一格局已经不能适应中国城市化发展的现状，更无法适应城市化发展的基本方向。由于市场经济体系的完善，在我国广东、浙江一些地区，一些动辄数十万常住居民的城镇先后出现，但是由于这些城镇无法“正名”为城市，从而严重阻碍了城市的健康发展。上个世纪80年代以来，浙江台州市路桥镇设区，通过权力提升化解了城市等级对于中小城市发展的限制，但是浙江省苍南县龙港镇由于依然为乡镇行政级别，无法形成有效的城市规划权与管理权。因此，积极推进“镇改市”，创设新的城市权力结构，对于化解中小城市发展中的制度困境，有着积极的意义。

第三，积极培育社会权力。城市的边界突破是城市地理空间的突破，也是城市政治权力的突破。但是城市毕竟是关于人的场所，而不是建筑的集合。在中国的城市化进程中，“在市场兴起、城市发展的同时，这些年来中国并没有呈现一个单向度的‘社会兴起、国家退出的過程，而恰恰展示了一种国家权力强势重组、社会面临各种问题的复杂局面。”[7] 因此，城市发展并不仅仅是地理空间的蔓延，更是社会空间的重构。正是在城市社会空间的构建中，蕴含着社会权力的培育，其实“权力就是人与人之间的关系。如果有人想影响他人，犯不着刻意行使权力。因为权力关系可以被建构到人类互动的背景中去。”[8]只有培育了自治、理性的城市社会权力，才能对城市蔓延中的政治权力或资本权力进行抵制，城市增长的边界控制才变得具有实际意义。

在中国，城市不仅仅是单一制国家的政治单元，市民共同的利益表达同时催生了城市社会公共生活的生成：“在某些时间、某些地方，在适合的条件下，这种地区就成为拥有共同态度和共同利益的、可被独立辨识的社区的基础，在那里，整体价值观体系的塑造取决于当地的需求。”[9]只有借助于城市社区的权力上升，城市的增长才有可能有效摆脱政治权力的单边作用，才能有效抵御政治权力与资本权力的结盟，才能形成人类新型的居住、生活和工作的场所，而这，才是城市发展的真正价值所在。

[本文系国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中的权利平衡及其实现途径研究”（14BZZ083）成果]

参考文献：

[1]李普.当代国外行政制度.昆明：云南科技出版社，2005：121.

[2][8][9]约翰·伦尼·肖特，郑娟、梁捷译.城市秩序：城市、文化与权力导论.上海：上海人民出版社， 2011：222、462、223.

[3]彼得·卡尔索普、威廉·富尔顿，叶齐茂，倪晓晖译.区域城市——终结蔓延的规划.北京：中国建筑出版社，2007：19-20.

[4]李煜兴.区域行政规划研究.北京：法律出版社，2009：94.

[5]文孟君.城镇化过程中的乡风礼俗. http：//city.ifeng.com/cspl/20140402/406278.shtml.

[6]奥利弗·吉勒姆，叶齐茂、倪晓晖译.无边的城市——论战城市蔓延.北京：中国建筑工业出版社，2007：184.

[7]陈映芳.城市中国的逻辑——几点反思与归纳.何艳玲.变迁中的中国城市治理.上海：格致出版社、上海人民出版社，2013：9.