《电影产业促进法》中的简政放权与政策扶持

程麒台

2016年11月7日，全国人大常委会三审高票通过了《电影产业促进法》，新闻出版广电总局召开了发布会，向社会释放了这一重磅消息，当天晚问新华社受权全文公开了这部法律。此前，规范电影行业的最高法律依据是国务院2001年制定，2002年起实施的《电影管理条例》。彼时中国电影全年票房还不到10个亿（2002年为9.2亿），电影行业还被定性为“事业”。14年过去，当年的票房赶不上现今的一个零头，电影也早已成为了炙手可热的“产业”。这部产业促进法的立法速度，跟产业的速度比起来，显然是慢了点。

《电影产业促进法》的姗姗来迟，丝毫不影响她的魅力。法律的通过，很快引爆了业界的热情。这一部法律究竟能给电影行业带来什么样的变化，从不同的视角能看到不同的风景。从娱乐法学的角度，本文主要关注两个方面的问题：一是少了多少证，即行政许可的松紧度；二是加了多少油，即具体扶持措施的力度。

需要说明的是，本文的分析主要基于《电影产业促进法》与《电影管理条例》的文本对比，讲的纯粹是法律中的电影。在实践中，《电影管理条例》的一些规定部分已经被细化了，部分已经不适用了，但都在所不问。通过分析，本文想和读者一起体悟，在这电影高歌猛进的14年间，国家立法以及在国家立法所体现的广大人民的意志，希望电影和电影行业发生什么样的变化？

从“数证”看《电影产业促进法》中的简政放权

在我国，行政许可的表现形式主要就是“办证”。①干事创业最怕的，除了缺钱，就是办证了，拍电影也一样。在以前，制片有摄制许可证，合拍片有合作电影许可证，拍完片了得申请公映许可证，发行公司得有发行许可证，电影院要有放映许可证。一個证就是一个障碍、一个门槛、一个红灯。所以，在《电影产业促进法》（以下简称《促进法》）立法的全过程，笔者密切关注的是，这部法律既然以温情脉脉的“促进”为名，一改“管理条例”的冷冰冰的管教姿态，应该能让从业者少办几个证，甚至一个证都不办。所以，最终法律文本公布后，笔者做的第一件事就是数证。

首先，《促进法》并没有废除许可。一个证都不留总是不现实的。电影作为最活跃的文化领域，在“中国社会转型期的特殊国情”下，广电部门负有重要的监管责任。②无论是从监管手段的延续性，还是从监管技术的滞后性来看，“持证上岗”对于监管部门来说都是必要的。

第二，《促进法》没有增加新的行政许可。虽然《促进法》是全国人大常委会通过的法律，但整个制定过程还是由政府主管部门主导的，部门利益驱动下，总有权力扩张的冲动。③但这次广电部门并没有借机“要糖吃”，显示出了监管层的理性和诚意。

第三，《促进法》少了三个行政许可（也就是三个证）。这三个证分别是《摄制电影许可证》《摄制电影片许可证（单片）》和《中外合作摄制电影片许可证》。根据《电影管理条例》，这三个证都是针对电影制片环节的。

1.《摄制电影许可证》。根据《电影管理条例》，只有电影制片单位，才能摄制电影、制作电影复制品、发行并被许可公映电影及其复制品。而要申请设立电影制片单位，要由国务院广播电影电视行政部门审批，发给《摄制电影许可证》，申请人要拿到《摄制电影许可证》，才能到工商部门领取营业执照。电影制片单位可不是随便设立的，国家还要对电影制片单位的总量、布局和结构进行规划，我们熟悉的各大电影制片厂就是这一规定的产物。

2.《摄制电影片许可证（单片）》。电影制片单位以外的单位想要独立从事电影摄制业务，就要事先到国务院广播电影电视行政部门领取一次性的《摄制电影片许可证（单片）》，从而获得参照电影制片单位拍电影的权利。

3.《中外合作摄制电影片许可证》。电影制片单位经批准，可以与境外电影制片者合作摄制电影片（其他单位和个人都不允许合拍），发给申请人一次性的《中外合作摄制电影片许可证》。

在以往，这三个证牢牢把住了电影行业的入口，所以才会有很多“联合摄制”的电影出现，第一出品方拿着拍摄许可证，其他无证公司投入资金参与电影拍摄，这其中也引发了不少法律上的争议，凭空增加了拍摄成本和风险。④后来为了鼓励社会资本参与电影摄制，监管部门在执行上曾经有所调整，规定“摄制完成过2部以上依法准予公映的电影的企业，可以申请领取《电影摄制许可证》”⑤，在《电影产业促进法》立法初期也曾吸收过实践中的这一既定做法，但最终这三个证还是取消了，这不得不说是一件痛快事。

第四，《促进法》仍然保留了三个行政许可（三个证）。这三个证是：《电影公映许可证》《电影发行经营许可证》和《电影放映经营许可证》。

1.《电影公映许可证》。电影摄制完成后，要送国务院电影主管部门或者省级电影主管部门审查，准予公映的，颁发电影公映许可证（所谓的贴“龙标”）。这个许可证是最厉害的了，因为没有这个证的电影，不得发行、放映，不得通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络进行传播，不得制作为音像制品，也不能参加电影节（展）。

2.《电影发行经营许可证》和《电影放映经营许可证》。顾名思义，这是电影发行企业或电影院等需要办的证。保留的这三个证，在作用上与《管理条例》并无二致。

第五，《促进法》中还保留了几个隐形的许可。这几个行政许可，《电影产业促进法》并没有直接点名，本文暂且望文生义起几个名。

1.重大特殊题材电影剧本或梗概许可证。涉及重大题材或者国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的电影剧本梗概或者电影剧本，要由国务院电影主管部门或者省级电影主管部门出具批准文件。

2.合拍电影许可证。与境外组织合作摄制电影发，要经过国务院电影主管部门批准。

3.举办涉外电影节（展）许可证。在境内举办涉外电影节（展）的，要得到国务院电影主管部门或者省级电影主管部门的批准。

整个《促进法》，明里暗里的证就这么些。虽然看上去证仍然有点多，但今后“触电”办证就不会再像原来那么费劲了。在11月7日的新闻发布会上，新广总局副局长阎晓宏表示，多项审批事项已下放到省级新闻出版广电管理部门，也就是说，不用动不动跑总局了。阎局长还表示，今后还要坚持放管结合，更加注重事中事后的监管。言外之意是不会太卡事前的审批。这符合电影产业简政放权、激活市场活力的重要方向。⑥

从“加油”看《电影产业促进法》中的政策扶持

虽说2002年电影还主要是国家举办的一项“事业”，还属于政府的“管理”对象，更加注重社会效益，但立法层面显然已经照顾到了电影的经济属性，在《条例》中加入了不少鼓励和支持产业发展的规定。而《促进法》直接将电影定位为国家大力促进的产业，电影的经济效益被显著放大，在扶持和鼓励政策上更是新加了不少油。

首先是身份上的重新定位。《促进法》将电影产业发展纳入了国民经济和社会发展规划，这给了电影在经济领域一个“正式身份”。从此，电影产业成为国务院国民经济和社会发展规划的重要组成部分。同时，《促进法》要求县级以上地方人民政府除了根据当地实际情况将电影产业发展纳入本级国民经济和社会发展规划之外，还应该根据电影创作的需要，为电影创作人员深入基层、深入群众、体验生活等提供必要的便利和帮助。比如像十五条所规定那样，协调公安、文物保护、风景名胜区管理等部门，为法人、其他组织依照本法从事电影摄制活动提供必要的便利和帮助。这些规定，相对于《条例》笼统地鼓励企事业单位和其他社会组织及个人资助、投资电影摄制，建设、改造电影院，显然是加大了力度。

其次是知识产权保护力度和范围的加大。《条例》虽然明确了电影制片单位对其摄制的电影片依法享有著作权，但对于与之相关的延伸权利并没有涉及。而《促进法》中，郑重申明了只要“与电影有关的知识产权受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”“国家鼓励公民、法人和其他组织依法开发电影形象产品等衍生产品。”此外还提出，县级以上人民政府负责知识产权执法的部门应当采取措施，保护与电影有关的知识产权，依法查处侵犯与电影有关的知识产权的行为。另外，也提醒从事电影活动的公民、法人和其他组织应当增强知识产权意识，提高运用、保护和管理知识产权的能力。更能体现立法者对知识产权维护坚强意志的是，第三十一条直接规定任何人未经权利人许可，不得对正在放映的电影进行录音录像，还赋予了电影院的制止行为和要求离场的禁令“执法权”。

第三是救济渠道的通畅。《条例》时代，电影制片单位对电影审查决定不服的，唯一途径就是自收到审查决定之日起30日内向国务院的复审机构申请复审。但复审结果不满意，没有后续解决措施。《促进法》新时代，当事人对国务院电影主管部门作出的不准予电影公映的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服，可以再提起行政诉讼。最重要的是，对电影公映的审查机构，也由原来的行政部门变为了第三方的专家小组，保证了独立性、专业性、公正性。

第四是鼓励政策的加码。除了保留了《管理条例》的电影专项资金，《促进法》在第四章规定了若干电影产业支持、保障政策，包括但不限于引导文化产业专项资金、基金加大对电影产业的投入，实施必要的税收优惠政策，支持电影院建设和改造，提供融资、保险、担保服务，保障合理用汇需求，实施电影人才扶持计划，鼓励国产电影境外推广等。总的来说，第四章的规定较为原则性，上述政策尚待进一步细化落实，但国家在支持电影产业发展方面的决心已经充分显露。

最后是为电影插上技术的翅膀。《条例》第25条简单提出摄制的电影，技术质量应当符合国家标准。彼时的电影技术还是一种工具，停留在“好用”的范围。而《促进法》明确了国家鼓励电影科技的研发、应用，将制定并完善电影技术标准，构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的电影技术创新体系。由此，未来电影新技術创新将成为电影产业的发展新方向，电影技术将由工具转变为“工艺”，这也更加符合电影是“艺术与技术”结晶的本质。

除了这些，《促进法》在很多方面都扎扎实实体现出了“促进”的意图。比如，参加境外电影节（展）只需向主管部门备案，而不再需批准；电影主管部门对发行、放映单位的审批时间也从60日断崖式下降到30日；国家除了鼓励农村地区电影放映活动，还将利好人群扩大到了未成年人、老年人、残疾人、城镇低收入居民以及进城务工人员等；对国产电影的保护，增加了电影院需合理安排国产电影的放映场次和时段的双保险……小结

通观整个《电影产业促进法》，其实无非就是“松绑”和“加油”两个大方面。辩证地说，松绑也是一种促进，红灯少了，加油才有意义；促进也有利于松绑，车速跑得起来才有必要建高速公路。然而，更多的时候，松绑是不得不松的结果，原有的绳索已经绑不住电影产业发展的势头；而促进更大的意义是表明一种态度和立场，毕竟，只要能赚钱，不用立法，各种社会力量都会积极为“从事电影摄制活动”提供“便利和帮助”。在这个意义上理解《电影产业促进法》，对于少办的证和新加的油，我们也许能有更客观的评价。也正因为如此，《电影产业促进法》的法律条文虽然明晰，但只有把简政放权与政策扶持作为理念不折不扣地贯穿于行业管理中，电影产业才能真正得到促进。换句话说，历经磨难的《电影产业促进法》的出台，其在立场和理念上的意义可能远远大于法律条文本身。

电影行当最讲究个档期，但显然《电影产业促进法》没有赶上好档期，2016年年末几个月的票房数据并未能配合立法的出台营造行业的蓬勃气象。我们看到的情况反而是票房增长速度明显放缓，悲观者甚至认为走入了下滑通道，先前许多人将这部法律视作行业的一剂兴奋剂，但似乎效果并不好。此情此景，似乎给这部法律蒙上了一丝尴尬。但好在，通过立法只意味着“杀青”，这部法律正式“公映”实施“定档”在明年的3月。在今年票房遇冷的衬托下，明年《促进法》的促进作用也许会更加凸显，让我们拭目以待。