民营企业参与PPP项目的风险管理

聂富聪

PPP模式为缓和地方政府负债问题、促进公共基础设施建设做出了积极的尝试和突出的贡献。民营企业通过参与PPP项目，在投融资、运营管理、技术升级等方面也获得了更多的机会。与此同时，相对于地方政府和国有企业，民营企业由于自身资源和技术实力的有限，参与到PPP项目中伴随着诸多特别风险。这些风险如果不加以梳理并进行有效管控，必将给企业带来严重的发展问题，甚至导致企业破产和地方系统性市场风险。

一、PPP项目及具体合作模式

PPP（Public-Private partnership）即政府与社会资本合作模式。政府与私人资本对于某个项目进行合作，完成项目整体运作。PPP项目主要包括外包类模式、特许经营类模式、私有化类模式。外包类PPP模式建设项目分为项目式外包及整体式外包，一般是由政府投资，社会资本承包整个项目中的一项或几项职能，受政府委托，管理维护项目实施或提供部分公共服务。特许经营类PPP模式建设项目则是政府通过特许经营的方式，使社会资本方参与部门或全部投资，通过与政府的合作机制，分担项目风险，共享项目收益。该类项目分为TOT（移交-运营-移交）模式和BOT（建设-运营-移交）模式。私有化类PPP模式建设项目是在政府的监管下，社会资本负责项目的全部投资，通过取得项目后期经营收入来收回投资，实现回报利益。目前我国开展最多的是特许经营类PPP项目模式。

二、PPP项目的主要风险

PPP项目一般是大型公共基础设施项目，项目建设周期长、资金投入量大、参与主体法律边界模糊等因素，导致PPP项目从一开始就具有独特的风险特征。民营企业参与到PPP项目中，必须充分识别这些特有的风险，有效地进行风险控制，从而实现公司在项目中获利并持续健康发展。

1.法律风险。PPP项目区别于其他投资项目最重要的是政府与私人市场主体的合作关系。而这种合作关系很容易触发法律的边界或者处于法律的真空地带。这种情况下，一方面参与项目的上级政府可能进行限制或者政策约束，另一方面，一旦出现产权纠纷，现有的法律难以给到充分的法律保护，最终都会给参与方尤其是民营企业带来严重的损失。

2.市场风险。PPP项目建设周期大多在五年以上，时间跨度长。周期越长，市场利率、产品价格波动等越大，对参与项目的企业获利的不确定性越大。例如，高速公路等公共基础设施，由于经济的波动或者产业周期更迭，造成公共基础设施的社会价值创造与最初测算产生偏差。这类偏差可能造成项目调整甚至停工。以往是政府财政兜底，风险被地方政府吸收或通过中央政府补助的形式减轻，而在PPP项目中，民营企业作为投资主体的一方，也必然要面对承担这类风险。民营企业相对于政府财政的抗风险能力要弱得多，因此市场风险是民营企业参与PPP项目的重要风险之一。

3.技術风险。目前地方政府发起的PPP项目基本是围绕国家发展战略，如一带一路倡议、乡村振兴战略等。这就要求参与项目的公司在技术和人才实力方面在行业内具有足够的市场竞争力。因此想要获得PPP项目投资机会，民营企业必须加大科技投入和人才投入，但是人才和技术投入需要大量资金，一般的民营企业资金实力不足，融资渠道有限，很难在项目竞争中获胜。即使在大量投入后获得技术优势，获得了参与PPP项目投资建设资格，但是漫长的建设期，企业拥有的技术优势能否继续保持下去依然存在很大的不确定性。

三、PPP项目风险管理建议

可以看出，投资于PPP项目不仅要面临普通项目具有的一般风险，而且要面临PPP项目特殊性带来的特殊风险。那么，作为民营企业，对PPP项目进行投资时如何进行风险管理呢？针对前文对PPP项目特殊风险的识别，提出以下建议。

1.法律风险防控措施。我国目前针对PPP项目的相关法律法规极不完善，已出台的法律文件效力等级也较低，为了有效防范风险，建议民营企业在投资合同中明确法律法规变更风险由政府承担，并详细说明不同层次法律变更的后果承担主体。如果政府出于公共利益的考虑，经慎重的利益权衡，必须变更原有合同，或出台了与原有合同规定相冲突、不利于项目运行的政策，导致参与PPP项目的民营企业遭受损失的，民营企业可以根据民法、行政法相关原则要求政府补偿。

2.市场风险防控措施。PPP项目中民营企业应对利率变化的风险管理方法主要有固定利率合同法和利率期权交易法。固定利率合同法是指签订贷款合同时，参与PPP项目的民营企业与金融机构约定好固定利率，利率不随各种政策、市场环境的影响产生变动。利率期权中有多种形式，一般比较常见的有利率上限、利率下限、利率上下限。PPP项目的产品或服务的价格，通常在长期协议中定制，并规定一定的调价机制。但是在现实经济生活中，根据合同制订的调价方案经常受到社会公众的拒绝。为防范此种情况，参与PPP项目的民营企业可在合同中约定，如果价格听证不能通过审批，参与项目的政府应当按照一定比例给予补贴以保证项目最低收益。在签订合约时即根据实际产品或服务的价格变动情况对合同约定价格的调整条款列入项目合同中。若通货膨胀或者汇率变动超出交易双方约定范围，可以直接调整合同价格或者是延长特许经营期。一般情况下，当调整幅度在约定范围之内，风险由参与PPP项目的民营企业方承担;当变化幅度超过约定范围，就需要政府方给予一定程度的补偿。

3.技术风险防范措施。参与PPP项目经历项目考察、论证、投标、建设、移交等多个阶段，涉及流程较多，周期长，涵盖领域广泛且复杂。在技术层面，民营企业在参与PPP项目投资时，应该充分做好技术评估，一方面评估项目目前对技术的需要水平及未来五到十年甚至更长时间社会公众对技术的需要水平，防止项目建成后技术落后满足不了市场需求导致资金回笼慢，项目流动性不足;另一方面评估企业自身的人才、资金和技术实力，企业应充分考量技术投入与产出的关系，在参与投标PPP项目时不应只考量短期的优势，还应当结合企业自身发展战略，权衡参与的项目与自身技术发展战略的匹配度，科学评估风险，有的放矢，严格控制技术风险。

（作者单位：江西财经大学）