如何坚决守住18亿亩耕地红线

文_蔡继明

耕地是我国最为宝贵的资源，耕地安全是粮食安全的重要保障和基础，保粮食安全必须保耕地安全。习近平总书记高度重视耕地保护问题，多次作出重要指示，强调耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。相关数据显示，近30年，我国耕地面积一直保持在19亿亩以上，基本稳定，18亿亩耕地红线可以得到保障，但要确保国家粮食安全，还要靠合理的制度安排和农业劳动生产率的提高。

一、18亿亩耕地红线的由来及实际耕地的变动

（一）18亿亩耕地红线的提出

1992—1993年，各地“开发区热”造成大量的耕地占用，当时房地产市场不健全，炒地炒房风大作，一年时间耕地锐减830万亩。1996年我国耕地数量19.51亿亩，到2005年下降到18.3亿亩，9年间减少了1.21亿亩。

耕地面积的急剧减少引发人们的担心：按照这样的减少速度，中国的耕地还能不能养活中国人？正是出于这种担心和忧虑，1998年我国修改土地管理法时，便以特殊保护耕地、严格控制建设用地为目标，制定了一套土地用途管制制度，并对土地实行计划配置。

1997年，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》发布，提出实施基本农田保护和耕地总量动态平衡制度。1998年，土地管理法修订。2006年，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中正式提出18亿亩耕地红线。其中强调：“十八亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。”

2008年8月13日，国务院审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，对未来15年土地利用的目标和任务提出六项约束性指标和九大预期性指标，其核心是确保18亿亩耕地红线—中国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。党的十八大以来，中央对耕地保护空前重视，农村土地制度改革、国家粮食安全战略加快协同。党的十九大明确提出第二轮土地承包到期后再延长30年。

（二）划定耕地红线的依据

18亿亩耕地红线是国家根据人均用粮标准、粮食自给率、粮食单产、复种指数、粮食需求预测以及耕地需求量预测等多方面因素，经过反复研究论证提出来的。考虑到复种指数，18亿亩耕地对应每年的农作物播种面积为24亿亩。其中，粮食播种面积约17亿亩，其余用于棉、油、糖、菜等种植。

从另一个角度看，我国粮食亩均单产不到800斤，以17亿亩的播种面积计算，对应的产量是1.3万亿斤以上，这正是目前粮食产量所站稳的台阶。近年来，我国进口大量农产品，等于变相利用国外耕地。以进口量最大的大豆为例，2021年进口9652万吨，如国内生产，以亩产130公斤计算，需要7亿多亩播种面积。考虑到粮食需求还在增长，红线已退无可退。

（三）近30年实际耕地的变动

根据1991年第一次土地利用详查初步汇总结果，全国耕地20.23亿亩；根据2009年第二次全国土地调查数据，全国耕地为20.31亿亩（值得注意的是，这个数据直到2015年才正式公布）；根据国土资源统计年报，2011年末全国耕地20.2857亿亩（2012年12月，原国土资源部向全国人大常委会汇报，2011年底全国保有耕地是18.2476亿亩）；根据《中国国土资源统计年鉴2016》的数据，2015年全国耕地面积为20.25亿亩（2016年颁布的《全国国土规划纲要〈2016—2030年〉》所认定的2015年全国耕地保有量是18.65亿亩）；根据2020年第三次全国土地调查数据，我国现有耕地19.18亿亩，设施农业用地0.15亿亩，农地总量为19.33亿亩。

总之，从1991年到2020年，我国耕地面积一直保持在19亿亩以上，基本稳定。全国粮食产量连续7年保持在1.3万亿斤以上，人均粮食440公斤以上，连续多年超过400公斤的国际粮食安全标准线，我国粮食消费库存比远高于联合国粮农组织提出的17%～18%的水平，2020年大米、小麦消费库存比达到100%以上，玉米的消费库存比也达到97%。

目前我国经济已进入高质量发展阶段，一方面，依赖大规模土地投入的工业化已经完成，工业化后期每年需要占用的土地大为减少（根据自然资源部《国土资源综合统计年报》〈2017〉的数据，从2009—2017年，年均仅减少100万亩），城市化需要的建设用地可以通过城乡建设用地增减挂钩得到满足；另一方面，2021年人口自然增长率已下降到0.34‰，人口增长已接近峰值，对耕地的压力也已大大减轻，18亿亩耕地红线是可以得到保障的。

二、国家粮食安全的制度保障和技术基础

1996年《中国的粮食问题白皮书》首次提出我国粮食自给率不低于95%的目标，2008年《国家粮食安全中长期规划纲要》再次明确提出，我国粮食自给率要稳定在95%以上。根据国土资源部与相关部门的测算，耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率将下降1个百分点。正因为如此，粮食安全的议题便与坚守18亿亩耕地红线紧紧捆绑在了一起。实际上，一定的耕地保有量只是保障粮食安全目标的必要条件，确保实现国家粮食安全目标，还要靠合理的制度安排和农业劳动生产率的提高。

（一）农村集体土地两权分离对粮食增产的正效应

20世纪80年代初我国实有耕地20.95亿亩，比1957年多出4亿亩，1978年人均粮食产量只有317公斤，温饱问题没有解决不是因为耕地少了，而是因为集体所有、集体劳动的土地所有制没有处理好劳动的监督和激励问题，农民出工不出力，生产率低下所致。（林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，三联书店上海分店、上海人民出版社1994年版，第24—31页）。1980—1984年推行家庭联产承包责任制，在集体所有权基础上设定承包经营权，将使用权和收益权统一归于农户，这样就调动了农民的生产积极性，短短4年时间就把粮食总产量从3亿吨提高到4亿吨，人均产量提高到390公斤，解决了国家层面的温饱问题。在此期间因出现农房建设高潮，耕地减少了2300万亩，可见温饱问题的解决功在土地使用制度改革，与一定范围的耕地增减并没有直接的联系。

（二）农地非农化与非粮化的重要原因在于农业劳动生产率偏低

目前农业劳动力要离农进城打工，耕地出现非粮化、非农化甚至被抛荒，皆因农业劳动生产率太低。

1952年，我国第一产业即农业增加值占GDP的比重为50.49%，其从业人员占全国从业人员比例为83.54%，二者之比为3∶5。2020年，我国农业产值仅占GDP的7.7%，但农业就业人口约占总就业人口的23.6%，二者之比为33∶100，我国农业劳动生产率与第二、三产业劳动生产率的相对差距在逐年扩大。目前我国农业劳动生产力仅相当于工业的1／5，而发达国家的农业劳动生产率已达到其工业劳动生产率约一半的水平。

图1 第一产业增加值占比与第一产业就业人员占比的比值

农业劳动生产力低的主要原因是户均土地规模过小。农村的主导产业是农业，农业最重要的生产资料是土地。从农村户均耕地面积来看，第三次农业普查数据显示，2016年我国耕地面积为20亿亩，农业经营户2亿零743万户，扣除204万农业生产经营单位所占的11.6%的耕地，农村户均耕地面积仅8.6亩；根据农业农村部2021年的数据，全国农村经营耕地10亩以下的约2.1亿农户，农户户均经营规模只有7.46亩，这在世界上属于超小耕地规模。（韩国全国平均户均耕地面积达23.33亩，是我国的2.7倍；日本农村户均耕地面积为33.00亩，是我国的3.8倍以上；美国户均农地2695.21亩，是我国的313倍；澳大利亚平均经营规模为63479.3亩/户，是我国的7381倍）以如此狭小的户均土地经营规模，难以缩小城乡居民的收入差距。按目前的种粮成本和价格计算，每亩纯收入不过800元，以不足8亩耕地从事粮食种植的农户年收入不足8000元，两口之家的人均收入无疑会低于绝对贫困标准。这也是我国目前城乡居民收入差距仍停留在改革开放初期的2.5倍左右的主要原因。

农业劳动生产率低，则单纯从事农业劳动的收益就少；收益少，农业劳动力就要转行，耕地就要非粮化、非农化，甚至被抛荒。这是种植业生产的大问题。解困之道在于扩大种植业经营规模、采用机械化等新技术，提高种植业劳动生产率，增加农业劳动力收入。农业劳动生产率高也是农业现代化的主要指标。为此就要鼓励承包经营权流转，向种田大户集中。（郑振源：“提高农业劳动生产率是城乡融合发展的关键”，《乡村振兴研究》第2卷第4期，2020年10月）

浙江是全国城乡居民收入差距最小的省份，为1.96∶1，嘉兴又是浙江最小的，2021年仅为1.6∶1。我们研究团队在嘉兴做过实地调研，一对夫妻表示不需要雇工即可耕种200亩到300亩土地。但根据农业农村部近期的数据看，2020年全国承包经营耕地流转面积5.32亿亩，占农户承包经营耕地总面积的34.1%。截至2021年9月，全国家庭农场才380万个，平均经营规模134.3亩，达到50亩以上经营规模的农户还不足2%。从以上数据来看，若使农村户均土地达到50亩的规模，农村只需保留4000万农户，其余1.7亿农户中的劳动力都需转移到非农产业就业；若使农村户均土地规模达到100亩，则农村1.9亿农户中的劳动力都可转移到非农产业就业。而与上述两种农地集约化的要求相适应，农业转移人口至少要达到4亿。

三、当务之急是加快农业转移人口市民化

（一）我国目前的城镇化水平和质量并不高

相对于我国目前的经济发展水平，我国的城镇化水平明显偏低。2020年我国人均GDP为10610美元，位列中高收入水平经济体行列，接近高收入经济体门槛，但我国常住人口城镇化率仅为63.89%，虽然高于56.2%的世界平均水平，但低于67.6%的中高收入经济体的平均水平，更低于81.8%的高收入经济体的平均水平。

不仅如此，我国城镇化质量也有待提高。一方面，我国的户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率。2020年常住人口与户籍人口城镇化率的差距为18.49个百分点，它所代表的就是没有城镇户籍的2.61亿农民工及其家属—他们是“被城镇化”的，虽然被统计为城镇常住人口，但由于二元户籍制度的存在，他们在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面并没有真正享受城镇户籍人口的待遇。这部分半城镇化的人口带来了严重的社会经济问题，我国数千万流动儿童、留守儿童、留守妇女、留守老人以及每年高达30亿左右人次的春运潮，都主要是由于半城镇化的人群无法在城市真正扎根而造成的。

另一方面，我国的城市化率低于城镇化率。我国目前63.89%的常住人口城镇化率既包括居住在685个县级以上城市的“市民”，又包括居住在21157个建制镇中的“镇民”。由于我国除县城外的其他建制镇的经济社会发展水平普遍低于城市，用城市人口占全国人口的比例所表示的城市化率在质量上高于用城镇人口占全国人口的比例所表示的城镇化率，而发达国家的城市与城镇之间在发展水平上并没有明显的差别，所以，我国的城镇化在质量上会低于同一水平的发达国家。

（二）未来15年我国城镇化的预期目标

基于我国目前所处的经济发展阶段和城镇化发展的现实状况，我们对未来15年城镇化发展的目标作出如下预期。

2021—2025年，按照每年提升一个百分点，预期可达到70%左右；从2025—2035年，有可能达到80%～85%的水平。如果“十四五”期间我国GDP能按年均5.5%的速度持续增长，到2024年，我国就可以进入高收入经济体行列（按世界银行标准，高收入经济体人均GNI（国民总收入）门槛为1.24万美元），而高收入经济体目前城镇化率的平均水平为81.8%。

日本在20世纪末达到90%左右的城市化率。中国达到85%的水平比日本晚了大约40年，目标不算过高。

四、优化土地资源在城乡之间的合理配置

城镇化既涉及城市人口的增加，也在一定程度上涉及城市空间的扩展，所以，如前所述，只要一提到城镇化，总有人担心城市建设用地的扩展会与确保18亿亩耕地红线发生矛盾。实际上，我国目前城乡建设用地分布严重偏离城乡常住人口的比例，需要从统筹城乡发展的角度，在全国范围内优化建设用地在城乡之间的合理配置，在不必减少耕地总量的前提下，为城市化的发展提供充足的土地资源。

（一）城乡建设用地分布严重偏离城乡人口分布

2021年，我国城镇常住人口91425万人，乡村常住人口49835万人，全国总人口中64.72%的人口常住在城镇，只有35.28%的人口常住在乡村，城镇常住人口是乡村常住人口的1.83倍；而根据第三次全国国土调查的数据，截至2019年12月31日，全国城镇用地1035.12万公顷，村庄用地2193.56万公顷，村庄用地面积是城镇用地面积的2.12倍，城乡建设用地比例严重偏离城乡常住人口的比例，这主要是由于长期实行的对土地资源的计划配置，阻碍了农村建设用地随着人口向城市的迁徙而发生相应的转移。

不仅如此，根据农业农村部的数据，农村宅基地面积1.68亿亩，占集体建设用地面积的48.62%。随着2.61亿农民工及其随迁家属成为城镇常住人口，农村宅基地闲置率高达17.6%（约4664万宗，按亩推算约2956.8万亩），其中，空闲废弃宅基地（地上无房屋或房屋已倒塌的宅基地）占比4.8%；常年闲置宅基地（地上房屋无人居住时间超过1年的宅基地）比例为4.8%；季节性闲置宅基地（地上房屋仅春节等节假日有人居住的宅基地）比例为8.0%。农村之所以出现大量闲置的宅基地，主要是由于现行的土地制度剥夺了农村宅基地的用益物权和担保物权，阻碍了农村宅基地使用权在城乡之间的自由流转。

我国目前城镇化水平之所以不够高、速度不够快，2.61亿的农民工及其家属作为城镇常住人口之所以处在进城不能落户、迁徙不能定居的半城市化状态，一个很重要的原因是城市住房价格过高，而城市住房价格过高是因为城市住宅用地价格过高，住宅用地价格过高又是因为城市住宅用地供给不足。一方面，需要深化土地制度改革，允许农村建设用地特别是大量闲置的宅基地在符合规划的前提下与国有建设用地同等入市，形成竞争有序的城乡统一的建设用地市场，才能通过增加城市住宅建设用地的有效供给降低地价，从而降低农民工进城落户的高房价门槛；另一方面，通过扩大务农家庭的土地经营规模提高粮食种植业的劳动生产率，从而大幅度提高粮农的收入，从根本上抑制农地非农化和耕地非粮化，确保国家粮食安全目标的实现，同时通过赋予农民宅基地完整的用益物权和担保物权，缩小城乡居民财产收入差距。

（二）城镇化与耕地保护并不矛盾：城乡建设用地的增减挂钩

在确保18亿亩耕地红线和国家粮食安全的前提下，城市建设用地的增加是通过城乡建设用地增减挂钩实现的。所谓增减挂钩是指，为缓解城镇建设用地短缺、优化土地利用结构，通过把整治节余的农村建设用地，以挂钩指标形式转移到城镇来使用。具体来讲，就是在土地利用总体规划下，把拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即“拆旧地块”）与拟用于城镇建设的地块（即“建新地块”），等面积一起构成建新拆旧项目区（简称“项目区”），目的是保证“项目区”内各类土地面积稳定，达到建设用地总量增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。（原国土资源部：《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，中华人民共和国自然资源部网站，2008年6月27日）

增减挂钩实质上是建设用地指标置换，其核心是地方政府通过村庄整治和农民集中居住的方式，腾挪出宅基地等农村建设用地，并将其复垦为耕地，进而形成建设用地节余指标，使得地方政府除了既有年度城镇建设用地指标，还能够在城市近郊区征用等量耕地作为城市建设用地，从而实现盘活农村存量集体建设用地，增加城镇新增建设用地，保障耕地总量和质量动态平衡，推动城市化、工业化进程的目的，它是对“占补平衡”思路的合理延伸 。

城乡建设用地增减挂钩政策自2005年开始试点，到2013年底增减挂钩试点在除西藏、新疆以外的29个省区市全面展开，一方面使试点地区的城市在国家下达的新增建设用地指标之外获得了额外的建设用地指标，使城市周边的农地转换为城市建设用地，从而在提高了原有农地使用价值的同时实现了更高的价值；另一方面在使偏远农区建设用地指标潜在价值得以实现的同时，进而使闲置的建设用地特别是宅基地转换成耕地而得到有效利用。这样，在城乡建设用地总量不变、耕地总量不减（甚至可能一定程度增加）的条件下进一步优化了城乡土地资源配置。