城乡融合发展视域下的农村“空心化”治理研究

张艳琴

（焦作市经济技术开发公司，河南 焦作 454000）

1.农村“空心化”问题的产生原因

改革开放四十多年来，大量农村劳动力涌向城镇务工经商和生活。城镇化的快速推进，导致人口向城镇聚集，造成部分农村出现“空心化”现象，这与建设社会主义新农村的时代要求存在结构和现实的矛盾。“三农”问题历来受到党和国家高度重视，2021年6月1日实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出了乡村振兴的总要求和总目标:“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。然而,“空心化”的农村现状与产业兴旺、宜居宜业美好蓝图相差甚远，农村“空心化”业已成为影响农村经济社会发展的突出问题。近年来，越来越多的研究者开始关注农村“空心化”现象，并对农村“空心化”从概念的内涵外延、现象特征、经济后果、政策建议等多个方面开展了探讨。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第七章第五十条为农村“空心化”治理提出了治理方向和治理目标，即“逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，加快县域城乡融合发展，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”，但治理路径尚处于模糊状态。从分析农村“空心化”内涵特征入手，进一步研究农村“空心化”的深层次制度原因及作用机理，以城乡融合发展的总体思路为指导，探讨重建新型现代化的乡村聚落，是农村“空心化”治理的可行路径。

2.农村“空心化”概念界定

农村“空心化”概念被学者广泛使用，但其概念的内涵与外延在不同的语境下并不相同。农村“空心化”开始被关注，是从村落地理空间角度的“空心化”开始的，如河北师范大学的张昭[1]认为,“空心化”是村庄空间外扩，村庄内部宅基地闲置并存的一种特殊现象。而后人们开始逐渐关注，大量农村青壮年劳动力转移至城市，常年居住在农村的人口以老人和小孩为主要构成的农村人口空心化。随着研究深入，农村“空心化”成了一个复合性的概念。如广东技术师范学院的黄开腾[2]认为农村“空心化”对农村影响具有全面性、深层次，表现形式动态多样，所以必须基于系统的、整体的视角去分析和理解其内涵。湖北工业大学的王毅[3]则分别从经济和地理两个方面界定了农村“空心化”，即从人口、住宅、土地、产业、公共服务、农村文化六个方面对农村空心的外延进行了界定。南开大学的杨春华[4]对农村“空心化”进行了结构化分析，将农村“空心化”概念分为基本层次、二级层次、指标数据层次三个层次，为厘清农村“空心化”概念提供了很好的思路。东北师范大学的霍德莹[5]认为，界定农村“空心化”概念，应该综合考虑农村“空心化”状况、过程、原因、结果、本质等方面。

虽然每个学者的对农村“空心化”概念表述各不相同，但是基本共识已经明确。首先，从历史的角度看，农村“空心化”是城乡二元结构体制下城市化进程的必然结果。其次，农村“空心化”最突出的外化表现在人口空心化与空间布局空心化。再次，人口空心化与空间布局空心化同农村公共服务低供给、农村产业衰落等方面形成恶性互动，导致农村整体社会政治经济总体衰落。笔者基本认同和采纳杨春华、姚逸苇关于农村空心化结构化分析的基本结论，认为农村“空心化”是包括村庄零散且外扩内空的空间空心化、人口结构空心化和经济资源空心化，并在此基础上衍生的农村社会空心化、经济空心化与政治空心化。

3.农村“空心化”的制度基础和多因素作用机理分析

3.1 农村人口演化与农村基本制度安排

为了分析农村“空心化”产生的机理，首先需要厘清改革开放四十多年农村人口演化及基本制度的历史脉络。

3.1.1 人口与户籍制度历史演进

改革开放之前，以农业为绝对主导的农村人和以工商业为主导的城市人被户籍制度严格分隔，截止到1978年，农村人口约为7.9亿人，约占全国人口总量80.10%。随着城乡户籍制度逐渐松动，以及城市化、工业化的发展，农村人口开始向城市转移，农村人口比重随之下降到1995年的71%。但因为人口总量大幅增长，至1995年，农村人口总量递增至8.59亿人的峰值。因而，在1990年代前期农村人口呈现增长态势，农村“空心化”的情况并未出现。1995年后，城乡二元分割的户籍制度进一步松动，城市化进程加快，人口增长率进一步下降等多种因素共同叠加，农村绝对人口数量开始逐年下降。2010年，农村人口下降至6.73亿。2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出，统一城乡户口登记制度，进一步为转移的农村人口扫清制度障碍。第七次全国人口普查数据显示，居住在广袤乡村的人口约为5.09亿，占比为36.11%。十年间，乡村人口减少约1.64亿人，而同时期城市人口增加约2.36亿人。虽然普查数据没有转移人口的年龄结构准确统计，但基本可以确定转移的1.64亿人中绝大部分为人口素质相对较高的青壮年。农村人口数量迅速衰减的同时，人口结构严重老龄化也成为不争的事实。

3.1.2 土地所有制、农业经营制度与社会保障制度

农村土地归村集体所有。改革开放后，农村基本确立了以家庭经营为基础的统分结合的农业经营体制，农村以自然村落为单元确立农户承包经营土地的范围，农村人口凭身份天然地获取承包村集体土地的资格。这一制度安排，从某种角度上被看作是农村社会保障特别是养老保险缺失的一种替代性补偿。基于这一制度，中国大规模城市化过程中，并未形成城市贫民群体，农民工可以在农民——工人、城市——乡村间切换，为我国快速城市化提供了制度保障。尽管在2009年国务院决定，在农村开办新型农村社会养老保险试点，但农民在这方面的保障收益远有别于城市职工退休后的退休金，且实施的时日尚短，无法完全满足农村老年生活所需。2016年，国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,将农村土地产权中的所有权、承包权、经营权分置并行，借以加快农地流转，实现农业规模化经营。农村土地制度三权分置改革后，承包资格权仍然基于村集体成员身份产生。

在农村，以家庭为单位天然享有宅基地使用权，并在其上由农户自主建设住房。宅基地村集体所有，具有不可交易性，宅地一体。这一制度被视作农村社会保障的又一替代性补偿,并沿用至今。2019年9月，中央农村工作领导小组办公室下发《农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，再次重申严格“一户一宅”规定且要“充分保障宅基地农户资格权”“不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民上楼”“不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件”“宅基地是农村村民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地”“鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地”。

3.1.3 乡村规划制度

乡村规划是政府职能范畴，目前，在国家层面上农村规划法规只有1993年国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》和2000年建设部发布的《村镇规划编制办法》。虽然文件中有规定应当坚持“合理布局”“全面规划”“自力更生”等原则，并指明村镇规划主体责任在乡镇级政府，但在土地村集体所有、家庭所在的自然村落为单元承包、宅基地分配与选址自然村单元、农户自建住房与保障农户权益的多重制度背景下，乡镇级政府很难统筹安排本辖区内的村镇规划。

3.2 农村空心化多因素作用机理分析

综合以上人口演进、农村土地制度、经营制度、社会保障制度、住房制度以及乡村规划制度来看，农村“空心化”的演进可以理解为农民在制度与现实背景下自主选择产生的结果。首先，城市化进程中，在农村人口转移与人口增长率下降的双重作用下，农村人口出现空心化。其次，农村土地村集体所有，农户以自然村落为单元承包集体土地经营，基于农业耕作便利性，宅基地随之也以自然村落分配及选址。土地制度、经营制度和住房制度均基于农民村集体成员身份产生。这在农村人口锐减的背景下必然产生以下几个方面的结果。

3.2.1 宅基地资格权基于集体成员身份产生，该资格权仅限于具体的村集体内部。进城买房人口甚至落户人口，无法在村集体外部转让资格权，村集体内部农户又天然享有资格权，因而无法通过市场途径将资格权变现。宅基地目前虽然不能带来经济上的收益，进城人口也会将其视为另一种保障，继续持有宅基地的资格权是一种理性选择。所以，大量人口流入城镇必然产生大量农村房舍和宅基地闲置。

3.2.2 在农村土地所有制度和住房制度背景下，乡镇级政府无法有力进行乡村规划，农村新建住房仍以自然村落为单元。同时，农户新建住房时，在原地重建还是新址建设两个选项中，基于成本考虑，农户也会毫无疑问地选择新址建设。新址建设后，原有住房的拆除又需要耗费成本，而乡镇政府无法强制农户自行拆除旧房，也无力出资拆除旧房，这一系列因素相互交织形成了农村地理空间布局的空心化。

3.2.3 人口空心化、地理空间布局空心化和分散化，导致农村公共服务供给成本高昂到不可承受。以农村供水和集中供暖为例，自然村落空间分散，必然导致供水和集中供暖的管道铺设成本高昂。同时，单个村落人口稀少，使用收益无法弥补高昂的供给成本。因而，农村公共服务也随之空心化。

3.2.4 人口空心化、地理空间布局空心化、公共服务空心化，使农村生产生活条件难以得到持续改善，进一步恶化农村对经济资源的吸引力，经济资源空心化亦在所难免。经济资源空心化也必然导致农村产业衰落。

综合以上分析，农村“空心化”是一个多因素交织产生的复合现象，如图1所示。

图1 农村空心化多因素交织图

4.农村空心治理逻辑和治理路径

农村“空心化”是一个复杂因素导致的结果。对农村“空心化”的治理需要理清治理逻辑，找准治理路径，开展综合施策治理。首先，要按照党的十九大提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，乡村振兴发展总体要求，结合农村现实现状，理清需要治理的具体内容。

从逻辑图可以看出：城市化进程、人口增长率下降、农村人口下降是农村“空心化”的现实背景。农村土地制度、经营体制、住房制度是农村“空心化”的制度背景。现实背景和制度背景共同作用，导致农村人口空间分布空心化和农村地理空间布局空心化。这种状况又使公共服务空心化，恶化了农村的生产生活条件，进一步导致了农村对经济资源的吸引力下降，最终形成农村的社会、经济、政治空心化。因此，治理农村“空心化”，就是要治理农村社会经济、政治空心化。按照由果溯因的逻辑，治理农村“空心化”的路径应该是：首先治理农村生产生活条件恶化问题，然后治理公共服务空心化，在此基础上开展对农村空间布局空心化，人口空心化的问题治理，最终改进和完善制度设计。

改革开放以来，我国城市化进程加快，城市人口占比由不足20%提升到2020年底的63.89%，且城市化进程似在继续。因此，随着城市化进程继续，人口增长率下降，农村人口将继续减少是可以预见的，农村人口结构空心化短时间内无法避免。从必要和可行的角度看，治理农村空心化的着眼点不能落在农村人口减少和人口结构空心化上。因为如果将农村人口减少和人口结构空心化视为既定的环境，则治理的思路会着眼于空心化后果的治理上。从因果逻辑上讲，单纯的人口减少和人口结构空心化，不一定会导致农村人口空间分布空心化和农村地理空间布局空心化，但如果同农村制度背景结合则会导致这一结果。所以，一个可行且有效的治理逻辑是通过改革农村基础性制度背景来逆转人口空间分布空心化和农村地理空间布局空心化，降低乡村公共服务供给成本，提升乡村公共服务水平，改善乡村生产生活条件。只有按照这样的逻辑和路径治理才能使乡村成为宜居宜业，经济资源充分流动的新型现代化的乡村聚落形态，实现城乡融合发展。

5.治理农村“空心化”的农村基础性制度改革设想

变革农村基础性制度背景，建设新型乡村聚落是治理农村空心化的靶点。农村基础性制度主要指农村土地所有制度、经营制度、住房制度三个相互关联的方面，可以统称为土地相关制度。我国农村土地相关制度可以概括为三个基本层面：⑴土地所有制度为土地归村集体所有；⑵村集体成员凭身份享有承包资格权，土地经营权可以流转。⑶村集体经济成员凭身份享有宅基地使用权，宅基地只能在村集体成员内部转让，禁止外部转让。这三个基本制度安排，环环相扣，层层互锁。要实行有效治理，在制度层面上应作以下变革和调整。

首先，建立城乡统一的土地所有制度。农村土地国有化，乡镇政府代位行使国有土地所有者权利，这解锁了村级土地的所有权分隔，赋予乡镇级政府在乡村规划及建设上以主导权，对原村集体工商业经济体直接占有的土地确权，发放国有土地使用权证。

其次，保留原农户所占有使用土地的资格权，按原持有使用的地块确权登记，继续实行资格权与经营权分离的制度安排。不同于现今的制度安排，经确权后的土地承包及宅基地的资格权均应为可交易、可继承的产权安排。同时，本次确权完成后，土地承包及资格权不再基于身份获取，而是基于交易、继承或赠与等方式获取。这样的制度安排会进一步将农村人口与具体的农地解绑，为农村人口分布及地理空间统筹规划扫清制度障碍，有利于乡镇政府行使土地所有权及辖区国土空间规划权。具体可以通过回购、置换土地承包及宅基地资格权等经济手段，统筹安排辖区内的村镇规划，引导农村人口和产业的合理分布，形成新型乡村聚落。

再次，加大乡村基础设施建设，提升公共服务供给水平，提高新型乡村聚落的硬件及软件条件，使乡村真正成为宜居宜业好去处。

最后，实施城乡统一产权的住房制度。在新的乡村聚落形成后，对农户的住房按与城市统一标准确认产权，进一步使农村房产变成可交易的资产。农村人口进入城市后，退出农村住宅，可通过可交易的房产获取收益，这也为城市居民基于养老、就业、创业等需求进入农村提供住宅供给，为城乡居民双向互动扫清制度壁垒。

农村“空心化”的出现，是城镇化发展和农村基础性制度背景共同作用的结果，是社会变革及现实发展多种因素的共振，也是建设社会主义新农村亟待解决的重大问题。不断研究和探索治理方法和有效治理路径具有重要的现实意义。