涉诉信访治理的演进与新时代现代化方向

景汉朝

习近平总书记指出,“要加强对我国法治的原创性概念、判断、范畴、理论的研究,加强中国特色法学学科体系、学术体系、话语体系建设”。〔1〕习近平:《全面推进中国特色社会主义法治体系建设》 (2021 年12 月6 日),载《习近平著作选读》(第2 卷),人民出版社2023 年版,第572 页。党的十八大以来,党中央大力推进全面依法治国和国家治理体系、治理能力现代化这场伟大的历史性变革,开创了新时代法治建设和国家治理的中国之路、中国之治,蕴含着丰富的“中国问题”、自身经验和理论富矿。〔2〕参见景汉朝:《在法治实践中提炼升华法学理论》,载《中国社会科学报》 2022 年9 月27 日,第1 版。涉诉信访治理是信访治理与司法治理的交叉领域,系统研究其演进发展历程,总结实践经验,提炼升华治理理论,展望和规划其新时代未来发展方向,已成为摆在我们面前的一个重要课题。

一、问题的提出及研究意义

(一) 涉诉信访治理是信访与司法交叉领域的“中国问题”

党中央一直高度重视信访问题,从全面依法治国、国家治理体系和治理能力现代化等党和国家大局的高度部署信访工作。党的二十大报告指出,要完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制,加强和改进人民信访工作,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。〔3〕参见习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,人民出版社2022 年版,第54 页。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,也强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”,完善信访制度。中共中央和国务院印发的《信访工作条例》 明确要求将信访纳入法治化轨道,依法维护群众权益、规范信访秩序。2023 年7 月和11 月,中央领导同志在省部级干部信访工作专题研讨班、〔4〕参见《陈文清在省部级干部信访工作专题研讨班上强调推进信访工作法治化全力保障中国式现代化》,载国家信访局网站2023 年7 月4 日,https://www.gjxfj.gov.cn/2023-07/04/c_1212240631.htm。纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60 周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20 周年大会〔5〕参见《中央政法委、浙江省委召开纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60 周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20 周年大会》,载中国长安网2023 年11 月9 日,http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2023-11/09/content_12694116.shtml。上,又对信访法治化工作进行了部署。司法是法治建设的重要方面和基本组成部分,也是国家治理的重要领域。信访与法治的紧密关系,突出地体现在涉诉信访中,这既源于信访和司法都是矛盾实体化解措施的同种属性,也因为涉诉信访和审判之间存在程序性交叉衔接。涉诉信访之所以成为人民信访工作和司法审判工作的交叉领域,主要是基于我们的执政理念和法治建设的阶段性国情而形成的。党的宗旨是以人民为中心,全心全意为人民服务,将信访视为党和政府联系人民群众的桥梁纽带。我们的法治建设尚处于社会主义初级阶段这个大背景下,司法的权威性、终局性、公信力等还没有完全达到全面依法治国要求的应有高度。因此,信访被嵌入司法领域和程序之中,就成为一个极具个性的“中国问题”。其概念、内涵、外延、主体客体、权利义务、具体程序、制度安排、治理理论、在审判工作中的角色、在诉讼结构中的定位、与既判力理论的关系、对司法权威和司法公信力的影响、法治化改造等方面都具有独特性。〔6〕参见景汉朝:《民事诉讼实践法学研究的创新方向与重点任务》,载《中国法律评论》 2023 年第6 期。

(二) 研究涉诉信访治理发展进程的意义

新中国成立以来,我国的涉诉信访治理经历了七十多年不平凡的发展历程,并随着经济、政治、文化、社会、法治的发展变化而变迁,主要经历了制度创立、平反冤假错案、集中接访化解、规范化制度化法治化以及信息化变革与转型等阶段,而且每个阶段都有其不同的特点,承载着不同的任务和使命。古人云“以铜为鉴,可正衣冠;以史为鉴,可知兴替;以人为鉴,可明得失。”〔7〕(宋) 欧阳修、(宋) 宋祁:《新唐书·卷一一零·列传第二十二魏徵》。司马光主编《资治通鉴》,为的是鉴前世之兴衰,考当今之得失,而“有资于治道”。习近平总书记高度重视历史思维,多次指出“历史是最好的教科书”,〔8〕《习近平在中共中央政治局第七次集体学习时强调在对历史的深入思考中更好走向未来交出发展中国特色社会主义合格答卷》,载《人民日报》 2013 年6 月27 日,第1 版;习近平:《在复兴之路上坚定前行——〈复兴文库〉 序言(2022 年9 月20 日)》,载《人民日报》 2022 年9 月27 日,第1 版。历史是“最好的清醒剂”〔9〕习近平:《在纪念全民族抗战爆发七十七周年仪式上的讲话》,载《人民日报》 2014 年7 月8 日,第2 版。,“历史记述了前人的成功和失败,重视、研究、借鉴历史,了解历史上治乱兴衰规律,可以给我们带来很多了解昨天、把握今天、开创明天的启示。我们进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想,更需要重视、研究、借鉴历史。”〔10〕《习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调严把标准公正用人拓宽视野激励干部造就忠诚干净担当的高素质干部队伍》,载《人民日报》 2018 年11 月27 日,第1 版。“新时代坚持和发展中国特色社会主义,更加需要系统研究中国历史和文化,更加需要深刻把握人类发展历史规律,在对历史的深入思考中汲取智慧、走向未来。”〔11〕《习近平致信祝贺中国社会科学院中国历史研究院成立强调总结历史经验揭示历史规律把握历史趋势加快构建中国特色历史学学科体系学术体系话语体系》,载《人民日报》 2019 年1 月4 日,第1 版。系统研究涉诉信访治理的发展历程和阶段,全面认识和掌握其历史,从中探究并把握其规律性,依据时代和现实的需要,赋予其新的内涵,是在信访治理研究中贯彻习近平总书记关于历史思维重要指示精神的体现,对当下和今后涉诉信访治理具有重要的历史意义和现实指导意义。

一是有助于准确辨析信访、涉法涉诉信访和涉诉信访的概念与内涵。随着经济、政治、文化、社会、法治等的不断发展,信访形势也随之发生变化,这对信访治理及其概念体系产生了很大影响。在新中国成立之初建立信访制度时及之后一段时期内,涉及政法机关的信访并不突出,没有独立出来的客观需要。直至21 世纪初我国这类信访占比逐渐增高,才将涉及政法机关的信访统称为“涉法涉诉信访”,随之在相关规范性文件中逐渐确定下来。与此同时,为了采取更有针对性、实效性的应对措施,“涉诉信访”也被最高审判机关在正式场合所使用。〔12〕2004 年4 月最高人民法院召开了全国涉诉信访工作会议,首次在正式场合使用了“涉诉信访”这一概念。这些概念的形成,只有在涉诉信访治理发展阶段研究中才能搞清其来龙去脉,也才能明白其深刻的社会背景及涵义。二是有助于深刻认识涉诉信访治理的实践意义和理论价值。涉诉信访治理一直伴随着中国特色社会主义国家治理的实践创新与理论创新而不断优化完善。随着我国经济社会不断发展,法治建设与社会治理在不同阶段呈现出不同特征,直接影响着涉诉信访治理的孕育、诞生和发展。而只有对这个历史进程进行梳理分析,才能更加深刻地认识涉诉信访治理反哺国家发展、社会稳定和权利救济的重要作用,才能更加深刻地认识其具有中国特色的国家治理和法治生态、法学价值和理论意义。三是有助于科学把握涉诉信访治理的发展方向。制度的变迁总是一个陈陈相因的过程,前后制度选择之间往往形成一种相反而又相成的辩证关系。〔13〕参见林峰、王书成编著:《信访、民主与法治(中国话题)》,香港城市大学出版社2013 年版,第240 页。“对于过去的新的理解同时也就给予我们对未来的新的展望,而这种展望反过来成了推动理智生活和社会生活的一种动力。”〔14〕[德] 恩斯特·卡西尔:《人论》,甘阳译,上海译文出版社2004 年版,第92 页。立足我国涉诉信访治理实践,深入研究和把握其不同发展阶段的不同特点,既能够准确把握历史脉动,特别是新时代涉诉信访治理中存在的新情况、新问题、新特点,准确把握涉诉信访治理“从哪里来,到哪里去”;也能够在更广阔的历史视野与空间中,充分运用我国宝贵的实践资源,制定“靶向”性的治理方略和对策,探索面向未来的信访治理理论和制度,把握其发展方向和历史主动。

二、涉诉信访治理发展阶段划分的思维和因素考量

(一) 研究涉诉信访发展进程的思维

研究涉诉信访治理这个信访治理与司法治理的交叉领域,是个比较复杂的系统工程,必须坚持全局思维、历史思维、辩证思维和系统思维。

所谓全局思维,就是立足大局,从宏观视野全面看待、审视、分析、判断问题,并提出对策。信访治理和司法治理都是很复杂的国家治理、社会治理问题,二者结合形成了更为复杂的交叉领域,既涉及大众工作生活的方方面面,又涉及专业性很强的司法运行,研究涉诉信访治理及其规律,不能就信访研究信访,也不能就诉讼研究诉讼,而应将其放在经济、政治、社会、文化、法治等这个整体的时空中,置于包括司法治理在内的国家治理体系和治理能力现代化这个大格局中来考察,这样才能既见树木,又见森林,防止“盲人摸象”。

所谓历史思维,就是把握历史发展进程和规律、汲取历史智慧、增强历史自信、指导现实工作、明确发展方向的思维方式。总结好涉诉信访治理的历史经验和规律,既要立足当前,又要站在特定的历史条件下分析思考问题,不能脱离当时的社会背景和具体环境。任何事物的历史发展阶段都不是孤立的,而是前后衔接,有连续性的。我们既要研究涉诉信访治理的阶段论,又不能割断历史,就阶段论阶段,应将其放在历史纵深中考察研究。以史为鉴,善于运用历史眼光看待问题、发现规律,并运用规律指导当下和今后的涉诉信访治理实践。

所谓辩证思维,就是在坚持矛盾普遍存在的基础上,既要看到事物存在矛盾的两面,又要看到矛盾的对立统一,并以此作为分析事物发展的视角。习近平总书记指出,问题是事物矛盾的表现形式,我们强调增强问题意识、坚持问题导向,就是承认矛盾的普遍性、客观性,就是要善于把认识和化解矛盾作为打开工作局面的突破口。〔15〕参见习近平:《坚持运用辩证唯物主义世界观方法论提高解决我国改革发展基本问题本领》,载《人民日报》 2015 年1 月25 日,第1 版。涉诉信访是一定历史阶段各种矛盾的集中反映,其承载的实质内容就是矛盾本身。矛盾的普遍性和特殊性,决定了在不同发展阶段涉诉信访及其治理不同的表现形式。坚持辩证思维,把握问题导向,要求我们必须分析涉诉信访治理的阶段性特征,为化解社会矛盾纠纷打下良好基础。

所谓系统思维,就是将事物置于由相互作用、互相依赖的若干组成部分结合而成的有机体中,从要素彼此的联系与结合上研究事物的运动与发展规律,并据此采取措施促进事物及整个系统的优化。毛泽东同志强调指出,“不但要研究每一个大系统的物质运动形式的特殊的矛盾性及其所规定的本质,而且要研究每一个物质运动形式在其发展长途中的每一个过程的特殊的矛盾及其本质。”〔16〕毛泽东:《矛盾论》,载《毛泽东选集》 (第1 卷),人民出版社1991 年版,第310 页。涉诉信访治理所涉及的每一个问题、每一个环节,前因后果、彼此相依、环环相扣,形成了一个有机的整体。所以,把握涉诉信访治理的历史发展,不但要对涉诉信访治理中各类要素的基本特征、发展态势等进行研究,还要将涉诉信访治理纳入到整个信访治理的演变过程中,探索兼具共性与个性的发展脉络。

(二) 涉诉信访阶段划分的考量因素

近些年来,学界对普通信访治理的阶段划分有不同见解。有“三段论”〔17〕参见应星:《作为特殊行政救济的信访救济》,载《法学研究》 2004 年第3 期,第59-61 页。“四段论”〔18〕参见夏正林:《我国信访制度的历史流变、困境及出路》,载《南京工业大学学报(社会科学版)》2012 年第3 期,第43 页。和“六段论”〔19〕参见吴超:《新中国六十年信访制度的历史考察》,载《中共党史研究》 2009 年第11 期,第46-53 页。等。笔者认为,涉诉信访与普通信访相比,既有共性又有个性,科学合理划分涉诉信访治理的发展阶段,应当在我国经济、政治、文化、社会、法治发展以及整个信访制度创立、演变和逐步完善的大背景下,立足涉诉信访治理的实践,着眼于不同时期的不同情况,特别是涉诉信访治理的主要对象、发展态势、重大事件及显著特点等,并主要考量以下因素:

一是国家建设改革发展的历史阶段划分。如前所述,信访作为一种社会现象,不是孤立的,它是各时期社会矛盾的综合反映,与国家建设、改革、发展、稳定密切相关,应当将其放在党和国家工作大局以及重大历史阶段的演进变化中进行分析考量。涉诉信访也是一样,各类集中的社会矛盾纠纷,通过一般手段解决不了就会涌入法院,其中一部分又会形成涉诉信访。因此,对涉诉信访治理进行阶段划分,离不开国家整个形势发展变化的大背景。

二是党和国家有关信访问题的重大决策、政策、举措、活动等情况。我们党和国家历来重视信访工作,将其视为加强党和政府与人民群众密切联系的重要途径,作为维护人民群众合法权益的手段。一方面,党和国家有关信访问题的重大决策、政策、举措、活动等,都是根据当时全国的信访形势作出的。另一方面,这些重大决策、政策、措施、活动又直接影响着信访治理的方向和形势发展。这些都是信访阶段划分的重要的直接依据。每个时期的重大决策部署对涉诉信访的表述形式可能有所不同,但其基本精神与一般信访是一致的、适用的。

三是人民法院在整个信访工作大局中的角色定位。人民法院是国家的审判机关,其基本职能是以审判(包括诉讼调解) 手段解决矛盾纠纷、裁判案件,有很强的“诉讼性”。因此,在共同的信访形势下,法院的角色和定位也不完全一样。一般来说,纯粹源于非法律或非诉讼方面问题的信访,法院介入较少,属于法律问题或诉讼问题,或者既涉及其他问题又涉及法律问题的信访,法院的作用就比较突出。这是由人民法院的性质和诉讼特点所决定的,也是涉诉信访治理与一般信访治理阶段划分不完全相同的原因。

四是涉诉信访形势变化态势,特别是涉诉信访“高峰期”及其前后情况。涉诉信访在不同的历史时期表现为不同的态势,有低潮期、平缓期、高潮期等。这些“低缓高”的态势,大的方面与一般信访态势是一致的。但在具体时间节点和重大事件节点上有时也略有差别。比如本文论及的大规模的平反冤假错案,法院审判案件的基本结束时间与一般平反工作基本结束时间略有不同。但从大的时间段考虑,一般不影响二者阶段的划分。

五是人民法院在涉诉信访治理中有特殊意义的重大举措,特别是中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》 (中办发〔2013〕26 号) 之后,将涉法涉诉信访(当时主要是涉诉信访) 从一般信访中剥离出来,并作为司法改革的一项内容,人民法院根据涉诉信访自身特点、形势需要、科技能力特别是互联网技术在司法领域的应用等,采取了一系列改革举措,无论在理论上还是实践上都对涉诉信访治理产生了重大影响,这无疑构成了涉诉信访治理阶段划分的重要因素。

按照坚持几大思维的思路,在综合考量上述多种因素的基础上,笔者认为,自新中国成立以来,涉诉信访治理可以分为五个阶段,即涉诉信访制度创立阶段、平反冤假错案阶段、集中联合接访阶段、规范化制度化法治化建设阶段以及信息化变革与转型阶段。

三、涉诉信访治理的阶段演进

从新中国成立以来涉诉信访的历史发展态势看,与普通信访总的趋势类似,呈现“波浪式”“曲线型”,即由平缓—上升—高潮—下降—低潮—再到平缓—上升……这是一个循环往复、不断发展演变的过程。〔20〕参见景汉朝:《信访治理的规律性认识与法治化路径》,载《现代法学》 2023 年第5 期,第12 页。从不同阶段的特点与规律看,涉诉信访治理各阶段也具有明显的差异,充分体现了其阶段性特征,也显示了涉诉信访治理阶段研究的价值与意义。

(一) 涉诉信访制度创立阶段(1949-1966)

此一阶段系自1949 年新中国成立至1966 年“文化大革命”开始前。新中国成立初期百废待兴,人民群众对党和新生的人民政权衷心拥护并寄予厚望,通过各种途径向有关部门投书或来人表达诉求的较多。针对这种情况,1951 年5 月16 日,毛泽东同志在中办秘书室的报告上批示“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度”。〔21〕毛泽东:《必须重视人民群众来信》 (1951 年5 月16 日),载《毛泽东文集》 (第6 卷),人民出版社1999 年版,第164 页。又说:“如果人民来信很多,本人处理困难,应设立适当人数的专门机关或专门的人,处理这些信件。如果来信不多,本人或秘书能够处理,则不要另设专人。”〔22〕同上注。同年6 月7日,政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》 (以下简称《决定》),第一次将建立信访制度提到了国家政权建设的议事日程。毛泽东同志的这一重要批示和这一《决定》,既是新中国整个信访制度的起点,也是我国涉诉信访工作的起点。为了清除旧司法制度的影响,加强新兴的人民司法建设,1952 年6 月党中央部署开展司法改革运动,主要任务是重点在人民法院、人民检察署系统反对旧法观点、改造整顿司法机关。其中,各地人民法院在整顿思想认识的基础上对法院的机构设置进行了改造,突出特点之一是除了设置办公室、刑事审判庭、民事审判庭之外,专门设立了人民来访接待室,专职负责群众的来信来访工作,这为涉诉信访治理的开展奠定了组织基础。

在毛泽东同志重要批示和政务院《决定》 的推动下,各级党委、政府、政法机关等部门高度重视信访工作。1957 年5 月28-31 日,中共中央办公厅和国务院秘书厅,联合召开了人民来信来访工作会议,强调要把信访工作同处理人民内部矛盾联系起来。1957 年11 月9 日国务院又发布了《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》,规定:“各省、自治区、直辖市人民委员会,中央各部门,以及其它各级国家机关,都必须有一个领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访的工作。”“县以上人民委员会一定要有专职人员或者专职机构,负责建立制度,组织分工,进行督促检查,综合研究,交流经验,并且直接处理一些问题。”随后各地包括人民法院在内的相关部门,按照这一指示精神先后成立了专门的信访工作机构,配备了工作人员。但随后开展的一系列“运动”,对信访工作形成了一定冲击。1963 年9 月20 日,针对当时的信访形势,中共中央、国务院下发了《关于加强人民来信来访工作的通知》,随后中央办公厅和国务院秘书厅还制定了《关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》。这期间,人民法院对涉诉信访工作一直放在重要位置,60 年代初设立了劳改审判庭(后改为刑事审判第二庭),专职负责审理劳动改造罪犯的减刑、假释工作和重新犯罪的上诉、申诉、复核案件,使涉诉信访工作向专业化、专门化迈进了一大步。“文化大革命”中,公检法被“砸烂”,涉诉信访工作也随之瘫痪。到“文化大革命”后期1973 年左右,人民法院逐步恢复办公,人民来访接待室也得以恢复,并做了大量工作,客观上为下一阶段涉诉信访治理的发展提供了条件。

(二) 平反冤假错案阶段(1966-1992)

此一阶段自1966 年“文化大革命”到1992 年邓小平南巡讲话前。“文化大革命”中及以前,由于种种原因造成了一些冤假错案。1976 年10 月粉碎“四人帮”以后,针对各地上访人员大量增加的情况,中央要求要虚心听取群众意见,认真对待人民来信来访,绝不允许压制群众意见,更不容许对提出批评意见的群众进行打击报复。〔23〕参见《保障党员和群众的民主权利》,载《人民日报》 1979 年9 月24 日,第3 版。1981 年6 月,中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》 对“文化大革命”及其以前的“左”倾错误,作了彻底否定的结论,这使冤假错案的平反有了可靠的政策依据。此后,对大量冤假错案进行了全面复查平反。在这一重大历史事件中,人民法院的申诉信访工作特别是刑事审判监督工作发挥了重要作用。1978 年10 月,最高人民法院在上海召开第二次全国刑事审判工作会议,专门研究部署复查冤假错案的工作,会后向党中央作了《关于全面复查“文革”中判处的刑事案件从中纠正冤假错案的报告》。1978 年12 月,中共中央批转中共最高人民法院党组《关于抓紧复查纠正冤假错案认真落实党的政策的请示报告》。此后,平反冤假错案工作在全国各级法院全面展开。到1981 年底,共复查120 万件刑事案件,从中改判纠正冤假错案30.1 万件,涉及当事人32.6 万人。〔24〕参见姜佩杉:《纠正冤错:让百姓重拾法治信心》,载《人民法院报》 2018 年12 月4 日,第1 版。这一阶段,人民法院的信访机构、工作机制等得到了发展完善。1979 年最高人民法院将原来的人民接待室改为信访处,并制定发布了《关于来信来访中不服人民法院判决的申诉案件应按审级处理的通知》 ([79] 法办字第65 号,已失效)。到80 年代中期,全国各级人民法院普遍在人民群众来信来访接待室基础上设立了信访处或信访科,专门负责处理人民群众的来信来访。但这一时期信访处尚不具备审判职能,其工作也没有纳入审判工作序列,仍然按一般处理群众告诉申诉来信来访的行政工作对待。

随着工作的不断发展,人民法院逐步深化了对告诉申诉信访工作的认识。到1986 年上半年,全国各高级人民法院相继设立了告诉申诉审判庭,之后一些中级人民法院、基层人民法院也陆续设立了告诉申诉审判庭。该庭的职能之一就是负责涉诉信访工作。1986 年11 月,最高人民法院专门召开了全国法院信访工作座谈会,专题研究人民法院告诉申诉信访工作的性质、定位、任务,以及下一步的发展等问题。这次会议的重要贡献之一,是客观分析了人民法院告诉申诉信访工作的特殊性,明确指出,法院的来信来访不同于党政机关的信访,它具有诉讼性,是法院审判工作的重要组成部分。1987 年6 月,最高人民法院召开了第十三次全国法院工作会议,会议要求各级人民法院要大力改进申诉信访工作,充分保护公民、法人对法院发生法律效力的判决、裁定提出申诉的民主权利,并首次提出要调整现有信访机构的职能,全国法院统一设置告诉申诉审判庭,使申诉信访工作正式纳入审判业务序列。按照这一要求,同年9 月25 日,最高人民法院告诉申诉审判庭正式宣告成立,为进一步落实告诉申诉信访工作的审判业务定位奠定了组织基础。1988 年7 月,最高人民法院又召开了第十四次全国法院工作会议,会议提出要改进告诉申诉工作,进一步加强审判监督,认真贯彻分级负责的原则,提高处理申诉信访的质量。在此之后,全国各级人民法院围绕如何改进和加强告诉申诉信访工作,如何理顺告诉申诉庭成立后的职责分工及业务关系等,进行了积极探索。此后,最高人民法院制定了一系列处理各类申诉信访案件的规范性文件。特别是20 世纪90 年代初期,针对社会反映较多的“告状难”问题,专门召开告诉工作会议,采取一系列措施改进工作,保障公民、法人和其他组织的诉讼权利。这在相当程度上进一步推进了立案阶段涉诉信访治理的发展。通过这一阶段大量涉诉信访案件的处理,为下一阶段积累了经验。

(三) 集中接访化解阶段(1992-2007)

此一阶段自1992 年邓小平南巡讲话到2007 年党的十七大召开前。1992 年1 月邓小平南巡讲话,拉开了我国社会主义市场经济建设的序幕。同年10 月,党的十四大召开,正式提出建立社会主义市场经济的战略目标,到20 世纪末初步建成了社会主义市场经济体制。这期间,经济改革进一步深化,社会结构进一步重组,利益关系进一步调整,在经济持续高速发展的同时,因贫富差距、城乡差距、社会保障、劳动就业等民生问题引发的社会矛盾不断出现,因土地征用、房屋拆迁、企业改制、职工下岗、环境保护等导致的利益纠纷大量涌现,而且各种矛盾纠纷交织叠加,彼此联系,互相牵扯,情况错综复杂,全国信访总量连年上升。1996-2000 年,全国县以上党政机关信访部门受理信访总量3900 万件次;1996-1999 年,分别比上年增长18.8%、1.62%、37.3%和7.6%。〔25〕参见《当前信访工作情况》,载《人民信访》 2000 年第7 期。2004 年,国家信访局受理的信访总量上升19.5%,省一级信访部门受理的信访总量上升17%,地、市级上升13.9%,县级上升11%。〔26〕参见曹康泰、王学军:《〈信访条例〉 辅导读本》,中国法制出版社2005 年版,第16 页。各级人民法院仅2001年至2003 年三年共办理来信3575331 件,接待来访7631372 人(次),其中2003 年民事案件进京访11765 件次,民事、刑事、行政案件进京访同比分别增长171.8%、137.6%、134.7%。〔27〕参见最高人民法院有关部门统计数据。

为适应信访形势的需要,解决各部门“各自为战”、难以妥善应对信访局面的问题,加强统筹协调,使信访工作成为“一盘棋”,2004 年8 月中共中央、国务院建立了“中央处理信访突出问题及群体性事件工作联席会议制度”,随之全国各地也普遍建立了这一制度,各级人民法院是组成成员之一。至此,涉诉信访治理在领导体制和机制上正式纳入“一盘棋”的格局。

基于当时的信访形势,全国开展了集中接待处理信访活动,要求各级党政领导都深入一线接待群众信访。中央政法委员会在全国政法系统开展了集中接待化解涉法涉诉信访案件专项活动。全国各地法院都根据当地情况,以各种形式集中接待处理信访。涉诉信访量突出的省份还组织专门的指挥机构,统一调配人员,明确责任分工,规定任务指标,等等。通过集中接访化解等方式治理,全国各地涉诉信访形势逐渐好转。2007 年全年全国法院共接待群众来访2449051人次,办理人民群众来信577319 件,〔28〕参见最高人民法院有关部门统计数据。基本实现了涉诉进京访数量、涉诉进京越级访数量、涉诉进京非正常访数量等多项指标的下降。但是涉诉信访总量仍在高位运行,越级进京上访、非正常上访问题依然较为突出,重复上访在信访总量中仍占有较高比例,对终审、终结等处理结果不服仍长期上访的问题缺乏可持续的有效解决办法。

这一阶段人民法院高度重视涉诉信访治理,进行了一系列探索,在机构设置、力量配备、处信接访、案件办理、矛盾化解等方面,做了大量工作,做出了很大贡献。2000 年8 月最高人民法院决定撤销告诉申诉庭,分别成立立案庭和审判监督庭。同年12 月制定印发了《最高人民法院机关内设机构及新设事业单位职能》 (法发〔2000〕30 号),明确立案庭承担一审、二审、执行再审案件的立案和处理,来信来访以及审判流程管理等职能。至此,信访工作正式纳入立案庭的职责范围。2004 年4 月召开的全国涉诉信访工作会议,首次正式提出“涉诉信访”的概念,并进一步明确了涉诉信访工作的基本定位。

需要特别指出的是,在此阶段,国务院于1995 年10 月28 日,颁布了我国历史上第一个专门解决信访问题的行政法规《信访条例》。后来,信访形势及其治理又面临一系列新情况、新问题、新挑战,对法律制度也提出了更高的要求。2005 年1 月,国务院对原《信访条例》 进行了重新修订,根据以人为本的理念和全心全意为人民服务的宗旨,按照民主与法治的精神和构建社会主义和谐社会的要求,对信访制度建设进行了进一步规范,增强了针对性、可操作性和实践性。《信访条例》 虽然主要适用于行政部门,但其基本原则和精神对人民法院的涉诉信访治理,有很大的指导意义。经过集中接访,一些涉诉信访突出问题得到逐步解决,但涉诉信访总体形势仍较紧张的情况说明“运动式”应对不是长久之计。

(四) 规范化制度化法治化建设阶段(2007-2012)

此一阶段自2007 年党的十七大到2012 年党的十八大召开前。2007 年10 月,召开了党的十七大,大会报告指出,我国正处于改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化。我国面临全面参与经济全球化的新机遇新挑战,又面临着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务,必须在经济发展的基础上更加注重社会建设,着力保障和改善民生,促进社会公平正义,推动建设和谐社会。强调“要妥善处理人民内部矛盾,完善信访制度,健全党和政府主导的维护群众权益机制”。〔29〕参见胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》 (2007 年10 月15 日),载《人民日报》 2007 年10 月25 日,第1 版。这既是对此前多年来信访工作的总结,又指出了信访制度存在的问题与短板,更对以后的信访治理重点指明了方向。

为了部署好党的十七大及其以后的信访工作,进一步完善信访制度,中共中央、国务院发布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》 (中发〔2007〕5 号,以下简称《意见》)。《意见》 突出了新时期信访治理的特点,针对信访工作面临的形势和新情况新问题,特别是存在的突出问题,强调新时期信访工作的目标任务是以切实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐为目标,构建统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、齐抓共管的信访工作新格局,建立畅通、有序、务实、高效的信访工作新秩序,形成与构建社会主义和谐社会目标任务相适应的信访工作新机制,推进信访工作的制度化、规范化和法治化。针对新时期信访工作的特点,要坚持依法按政策解决问题,切实维护群众合法权益,正确处理最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系,统筹兼顾各方面群体的利益,不能突破法律法规和政策规定。法律法规和政策有明确规定的,要依法按政策抓紧解决;对群众要求合理,但法律法规和政策没有明确规定或规定不够完善的,要抓紧研究制定和完善法律、政策;对群众提出的应当解决但因客观条件不具备一时难以解决的问题,要主动说明情况,向群众解释清楚,取得群众的理解和支持,同时积极创造条件适时予以解决;对群众提出的不合理要求,要进行说服教育、积极引导。按照“属地管理、分级负责”“谁主管、谁负责”“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的信访工作原则,切实把信访突出问题妥善处理在本地区本部门、解决在基层,尤其是要着力解决好土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉等方面群众反映强烈的问题。针对当时比较严峻的涉法涉诉信访形势,特别强调要高度重视涉法涉诉信访问题的解决,各级司法部门、行政执法部门要切实履行职责,严格公正执法,妥善解决信访人的合理诉求。各级党委政法委要加强协调指导和督促检查,认真解决好群众反映强烈的有法不依、执法不公等问题。要充分尊重和保护人民群众的信访权利,对群众来访要文明热情接待,坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法,确保信访渠道畅通。《意见》 还特别强调,要严格实行信访工作责任追究制,对因官僚主义、形式主义、违法行政、侵害群众合法权益引发信访问题,或对群众反映的信访问题推诿扯皮、敷衍塞责、不认真解决并造成严重后果的,要对有关领导和责任人予以党纪政纪处分;触犯法律的,要依法追究法律责任。

这一时期,虽然涉诉信访形势开始好转,但依然不容乐观,涉诉信访总量高位运行的情况依然存在,越级进京上访、非正常上访、重复访问题依然较为突出,长期无理缠访闹访问题缺乏有效解决办法。为了提高对涉诉信访工作的认识,强化涉诉信访的源头治理和预防,大量减少重复访越级访,推动建立规范化、制度化、法治化的长效机制,从根本上解决信访当事人的实际问题,最高人民法院立足涉诉信访工作实际,把握涉诉信访规律,积极改革创新,自2011年3 月提出并大力推行“四个必须、五项制度”。所谓“四个必须”,即涉诉信访治理“必须强化群众观念,必须坚持源头治理,必须建立长效机制,必须工作重心下移”;所谓“五项制度”,即“涉诉信访评估预防制度、信访案件事项通报制度、约期接谈制度、信访多元化解制度和信访案件终结制度”。“四个必须”主要是解决涉诉信访的治理观念尤其是指导思想问题。“五项制度”是“四个必须”在制度层面的具体体现,是针对涉诉信访案件产生的源头预防,到形成后的治理、化解,直至最后终结全过程而制定的系统性、逻辑性、配套性措施,贯穿了涉诉信访治理的始终。为了强力推动“四个必须、五项制度”的实施,最高人民法院组成了专门巡讲团,在全国法院进行了巡讲,大力推动“四个必须、五项制度”的落实,取得了良好效果。

2012 年3 月最高人民法院又召开了全国法院贯彻落实“四个必须、五项制度”经验交流现场会,进一步推进涉诉信访治理规范化、制度化、法治化建设持续深化。“四个必须、五项制度”为主体的比较完善的制度体系,作为实现信访治理规范化、制度化、法治化的重要动力和主要抓手,强调要千方百计减少进京访、重复访和非正常访,千方百计化解信访积案、还清历史旧账,千方百计治理源头问题、减少新的矛盾,千方百计防止发生影响社会稳定的重大信访问题,切实维护好、实现好信访人的合法利益和人民群众的根本利益。此后,全国法院继续深入贯彻落实“四个必须、五项制度”,高度重视源头治理,着力抓好重心下移,积极探索机制创新,进一步推进涉诉信访治理规范化、制度化、法治化建设,效果逐步显现,涉诉进京访数量、涉诉进京越级访数量、涉诉进京非正常访数量“三下降”。到2011 年信访各项指标首次大幅度下降,其中,全国法院进京访总量下降29.2%,来信访下降32.8%。〔30〕最高人民法院有关部门统计数据。这个阶段大量制度的建立与完善推动着涉诉信访治理制度体系更加完善,也为信息化变革与转型构建了制度基础。

(五) 信息化变革与转型阶段(2012 至今)

涉诉信访治理信息化变革与转型是新时代涉诉信访治理发展的鲜明标志。党的十八大以后,中国特色社会主义建设进入新时代,以习近平同志为核心的党中央站在未来发展的战略高度,提出了网络强国战略,〔31〕参见习近平:《习近平谈治国理政》 (第1 卷),外文出版社2018 年版,第197 页。互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速演进,日益融入到经济社会发展的各领域各过程。人民法院跨越式跟上信息化发展的浪潮,信息化与司法工作的深度融合成为这一时期最显著的特征之一,也是中国法院走向世界的重要一步。涉诉信访治理积极投身于这一时代洪流之中,以宽广的视野、坚定的步伐,走向涉诉信访治理信息化新阶段,开启了涉诉信访治理模式历史性变革与转型的新篇章。

2013 年12 月20 日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》 (中办发〔2013〕27 号),进一步强化运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷,强调要积极适用信息化手段办理信访事项,减轻信访群众的负担,提高信访规范化水平。2014 年初,中共中央办公厅、国务院办公厅按此精神印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,并将其列入司法改革的内容之中。这是从中央层面将涉法涉诉信访与普通信访相分离的一个重要步骤,意在彻底解决涉法涉诉信访与普通信访交织、混同、杂乱的问题,真正将涉法涉诉信访纳入执法司法解决的轨道。面对涉法涉诉信访大量“回归”带来的压力,人民法院一方面积极受理这部分案件并按法定程序处理,一方面大力推进涉诉信访治理信息化建设,充分发挥现代科学技术在信访治理中的作用,使信访治理模式开始发生革命性变革。

2013 年以后,最高人民法院建成“人民法院数据集中管理平台”(后升级为人民法院大数据管理和服务平台),下发《人民法院信息化建设五年发展规划(2016-2020)》,大力发展“互联网+诉讼服务”,基本建成诉讼服务网、诉讼服务大厅、12368 诉讼服务热线等一站式解决纠纷和诉讼服务体系,建成诉讼服务指导中心信息平台,等等。最高人民法院还积极推动司法链与法院工作的深度融合,对电子档案、电子信访信息、执行查控信息等数据开展区块链应用。所有这些都为推动涉诉信访治理信息化打下了坚实的基础。

为深入具体推动涉诉信访治理信息化变革与转型,2014 年4 月最高人民法院专门建成并在全国四级法院大力推广统一使用网上申诉信访系统和视频接访系统,并制定了《远程视频接访规则》 (法〔2014〕86 号),主要是利用电子政务外网和互联网以及视频传输技术,系统化建成对外信访服务网络,让人民群众在当地就可以向中级人民法院、高级人民法院或者最高人民法院“面见”法官,反映信访诉求,真正实现“让数据多跑腿,群众少跑路”。

视频接访的具体操作程序是:①预约。已经下一级法院复查驳回申诉的,当事人要求向上一级法院直至最高人民法院(高级人民法院驳回申诉的) 反映诉求,“面见”法官的,可以通过驳回申诉的法院与上一级法院预约视频接待时间,上一级法院根据案件情况排期安排。②接访。到了预约接访时间,当事人到离居住地最近的基层人民法院,通过视频线路与预约的法院人员“见面”,表达诉求。接访人员认真听取当事人的陈述,询问有关情况,并通过现场传真传递有关诉讼材料,记录人员作好接访记录。视频接访上访人比较分散,且事先预约,接访的时间一般比传统的当面接访时间更长,当事人能够更充分地表达诉求。③办案。视频接访之后,接访人员按照规定程序进行审查,并将审查结果告知上访人。视频接访制度的制定和落实,成为涉诉信访治理模式变革转型的突破口。但由于各地具体情况差异较大,加之前几年新冠肺炎疫情的影响,视频接访实施的稳定性受到一定干扰。

为落实中共中央,国务院发布的《信访工作条例》,2022 年4 月最高人民法院印发了《关于加强新时代人民法院涉诉信访工作的意见》,这是新时代涉诉信访治理的重要指导和规范。《意见》 认真贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想,除要求各级法院坚持以人民为中心,坚持在法治轨道上解决涉诉信访问题,准确把握新形势下人民内部矛盾规律特点,创造适应群众新需要、体现时代新特征的涉诉信访工作模式,并对新时代信访治理做出全面部署外,再次强调将信息化、智能化作为新时代涉诉信访工作的重要支撑,打造网上申诉主渠道,以“网络通”“数据通”“业务通”为标准,做到涉诉信访全流程、全业务的网上办理,实现申诉信访“一网通办”,全面提升网上信访整体效能,推动涉诉信访工作模式创新和高质量发展。为进一步加强人民法院申诉信访工作科学化、信息化建设,开创新时代人民法院网上申诉信访工作新局面,最高人民法院在2014 年全面推进视频接访基础上,自2021 年起全面推进基于互联网端的人民法院网上申诉信访平台建设和基于内网端的涉诉信访管理平台升级改造工作,推动形成“信访网上诉、事项网上办、结果网上复、问题网上督、形势网上判”网上信访工作模式,进一步提升人民法院在线办理申诉信访工作能力。同年3 月,最高人民法院启动网上申诉信访平台规划设计工作,9 月下发《关于全面推进人民法院网上申诉信访平台建设的通知》,并组织全国法院开展系统演练测试,对系统演练测试、人员配置、流程操作等进行检验。2022年2 月又向全国法院下发《人民法院网上申诉信访工作规范》,上线四级法院统一的网上申诉信访平台,打通了网上申诉与现场接访、来信办理、视频接访、12368“一号通办”等应用系统的信息壁垒和数据互认通道,集申请、办理、查询、跟踪、监督、评价于一体,实现对当事人身份、案件裁判情况等信息自动回填,提供申诉申请、进展查询、法律咨询、第三方化解、结果反馈、满意度评价、投诉建议等服务。新上线的网上申诉信访平台功能齐全,包括10 大模块,一级功能58 项,二级功能83 项,三级功能265 项,功能点475 项。当事人可以通过电脑端或手机小程序端进入,登录后即在网上反映申诉信访问题或者申请视频接访,更加方便群众反映问题、表达诉求,四级信访业务全程网办、全程留痕,确保对群众信访及时响应。平台还为律师、法律专家等法律服务志愿者提供志愿者账号,在线为当事人提供答疑、心理疏导、释法明理、法律咨询等第三方化解服务。

为改变“重访轻信”的局面,加强来信办理工作,实现“有信必复”,2023 年6 月最高人民法院印发《人民法院办理群众来信工作规定》 和《最高人民法院办理群众来信工作规程》,同步升级信息技术系统,整合现有办信平台、网上申诉平台,汇总来信接收入口,升级改造来信信息管理系统,纵向实现四级法院之间、横向实现法院内设机构之间全覆盖、全流程的线上流转和办理操作,并开通手机短信、微信小程序、网上平台、电子送达等答复路径。涉诉信访系统增加调阅卷宗、视频询问、逾期提示等功能,并建立有信必复大数据平台,实时展示全国法院有信必复工作情况,并在网上申诉信访平台上,增加群众满意度评价同能。目前这项工作已初见成效。

涉诉信访治理信息化模式与变革转型是一个从量变到质变的发展过程。随着信息化与司法融合的不断深入和信访治理能力的不断提高,涉诉信访治理信息化变革与转型会日益巩固和发展。

四、涉诉信访治理演进的特征与规律性

(一) 各发展阶段的特征分析

1.涉诉信访制度创立阶段的主要特征

此阶段由于处于涉诉信访的初创时期,除了思想上比较重视以外,在职责划分、职能定性等方面尚不甚清晰,主要着眼于密切党和新生政权同人民群众的联系,防止官僚主义、衙门作风等不良习气的侵害和传播。

一是指导思想正确。当时新中国成立不久,广大政法干部大多数是从战争年代过来的,群众路线、为人民服务的意识比较强,加之司法改革运动中严肃批判和整治了旧司法人员的衙门作风、官老爷作风,大家的精神面貌焕然一新。特别是毛泽东同志1951 年的重要批示,将接待处理人民信访提高到密切联系群众的高度,人民法院广大干警普遍比较重视信访工作,从思想到行动都将其作为联系群众、为人民服务的具体实践。

二是各机关的信访事项管辖界限不十分严格。当时新中国刚成立,国家机关尚处于初创阶段,各部门的职责权限有些方面不甚清晰,特别是具体信访事项的管辖受理不十分严格,无论是党的部门、政务院系统,还是人民法院、人民检察署、公安局系统,只要是群众反映问题、表达诉求,均作为“人民来信来访”对待。而且当时人民群众的文化素质普遍较低,投信投访的“靶向性”不强,有的机关出现了互相推诿的情况,以致1963 年中共中央办公厅和国务院秘书厅共同制定《关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》 专门强调这个问题。

三是法院的信访工作属于一种行政事务工作。当时基于群众反映问题的性质、法院办理来信来访的方式和人的思想观念、认识水平等,法院的信访工作尚未定位为审判工作属性,而是一种行政事务性工作,“人民群众来信来访接待室”一般也设在办公室,而不是单独的审判部门。这种状况在改革开放前并无根本改变,直到1987 年,各级人民法院成立告诉申诉审判庭,才有了性质上的转变。这既有历史局限性,也符合当时特别是该阶段早期涉诉信访治理的实际情况。

2.平反冤假错案阶段的主要特征

总体来看,较之初创阶段,该阶段信访案件性质、信访治理理念以及信访机构建设等,均有了新的变化和发展。

一是信访主体、事项、诉求比较单一,信访人主要是受迫害、被错误处理或追究刑事责任者,主要信访事项和诉求是要求纠正“冤假错案”及相关后续问题。由于当时经济比较落后,民事交往也少,人民法院的案件主要是传统刑事案件和一般民事纠纷,如民间斗殴、打架、伤害、婚姻家庭等,既没有诉讼标的较大的经济纠纷,也没有多少经济犯罪,相应的这方面申诉、信访很少。

二是人民法院申诉信访治理工作的理念发生了重大转变。按照传统观念,法院信访与其他机关信访工作一样,一般被仅仅认为是“群众工作”的一部分,并未考虑到其诉讼、审判等特殊性。这一时期,随着申诉信访案件的逐步增多,人民法院不断加深对司法规律和申诉信访规律性的研究探索,对申诉信访诉讼性、审判性特点有了进一步认识,并明确提出人民法院的申诉信访不同于一般机关的信访,属于审判工作的重要组成部分。理论是行动的先导,这一理念和判断,对人民法院告诉申诉工作的未来发展,起到了定位和指引方向的重要作用。这是一个巨大的历史进步,是人民法院涉诉信访治理发展史上的一大跨越。

三是人民法院符合审判机关特点的申诉信访机构完成了从初创到逐步完善发展的转型。如前所述,在第一阶段,法院虽设有人民信访接待室之类的机构,但其性质与一般党政机关的信访机构基本无异。而这一时期人民法院申诉信访机构,从原来的信访接待室到信访科、处,再到告诉申诉审判庭,从一般的接待机构转变为审判机构,这是一大变革,实现了信访机构的历史性转型,既符合社会发展的实际进程,也反过来推动了人民法院告诉申诉信访治理工作的发展。

3.集中接访化解阶段的主要特征

这一阶段在我国整个信访史上都是一个特殊的时期,凸显经济社会发展特别是社会转型对信访形势的深刻影响,也从一个侧面诠释了经济基础决定上层建筑这一马克思主义的基本原理。

一是正值改革开放社会转型期,群众信访维权意识和诉求强烈。从1992 年邓小平南巡讲话,到2007 年党的十七大召开,大约15 年的时间里,我国经历改革开放、建立社会主义市场经济体制、农村改革、城市国企改革等,经济、社会、文化等都处于历史转型的过渡时期,各种利益重组调整,各类矛盾交织叠加,这是信访面临的大背景,也是决定信访治理整体走向的关键。此期间人民群众的民主意识、自由意识、权利意识、法治意识等,特别是利用法律武器、采取诉讼手段维护自身权利的意识明显增强,对实现诉求的愿望和能力也远胜于以前。

二是信访的处理方式主要是“运动式”的集中接访化解。这期间信访数量激增,2003 年以来,全国出现了信访高潮,涉诉信访量也急剧上升,越级重复到最高人民法院上访的创历史最高记录。在信访形势严峻的特殊时期,虽然也有《信访条例》 及一些规章制度,但客观上很难形成良好的规范化、制度化环境,完全实行规则之治。在加强平时工作的同时,适时组织适当行动,集中接待信访群众,化解信访案件,以缓解信访压力,解决“燃眉之急”,实践证明对于维护当事人的合法权益、维护社会稳定等是有效果的。我们应当从历史唯物主义观点出发,客观认识和看待当时的社会发展阶段、信访形势及其治理方式、手段,总结经验教训,推动涉诉信访治理法治化、现代化。

三是信访秩序有待改善。由于信访量过大,接访能力有些不足,上访群众的规则意识、法治意识比较淡薄。上访的时间地点又比较集中,上级法院这方面的规范性制度也不健全,维持信访秩序的能力亦不足,信访秩序性较弱成为这一阶段信访的特点之一。特别是敏感时间节点如重要节日,个体访、群体访、越级访、重复访、涉诉访、非涉诉访等混同交织,客观上使得省市县三级以及系统各部门不得不派出一些工作人员赴省、进京“劝访”“截访”“接访”。

四是人民法院任务重,力量不足,疲于应付。突如其来的大规模信访,使原本人力就比较紧张的法院一时难以适应,而且短时间内又无法大量增加人力资源,案多人少的矛盾非常突出。一方面信访工作量很大,另一方面人力不足,办案质量受影响。而办案质量不高又成为当事人大量信访的直接原因,形成了一种被动循环。

4.规范化制度化法治化建设阶段的主要特征

站在涉诉信访治理发展史的视角分析,这一阶段可以说是一个比较大的飞跃。涉诉信访治理的理念从感性认识上升到了理性认识,制度建设也从碎片化进入到了系统化阶段,其治理法治化自此开始起步,并取得了重要成效。

一是对信访现象的认识有了很大提升。任何一种普遍的社会现象,都有其存在的客观原因。以往有些人往往认为信访群众大多都是“无理缠访”“吹毛求疵”等,加之信访量大,人力严重不足,工作人员长期高负荷工作,没有时间和精力深入思考到底应如何认识信访这种社会现象。通过学习、交流、讨论,特别是通过对信访案件进行多方面的实证分析,大家认识到,在社会转型期,多种利益重新调整组合,利益冲突、矛盾纠纷增多,这是社会转型期之必然现象。而对基层群众的利益保护往往不及时、不到位、不充分,特别是上访群众中大部分都是弱势群体,案件关系他们切身利益,其维权意识强,但维权能力弱,许多人是无助、无奈、无法,才走上上访之路。完全没有道理、没有理由、无理缠访的毕竟是少数。大家这种思想认识的提升,对于推进涉诉信访治理的发展有很大意义。

二是实现了涉诉信访制度的逻辑性、体系性、配套性的统一。多年以来,涉诉信访治理也制定了不少制度,但基本上是孤立的、碎片化的,各种制度之间没有明确的逻辑关系,是非体系性的。为了贯彻党的十七大“完善制度”的重要精神,这一阶段的制度建设特别重视逻辑性、体系性。“四个必须、五项制度”中的案件信访评估预防、信访事项通报、约期接谈、多元化解和案件终结,前后相接,层层递进,环环相扣,自始至终,构成了一套完整的制度体系。首先是在一、二审案件办理过程中即进行信访风险评估,从源头加强预防,减少信访发生;如预防不到位发生了信访,即按照公开原则通报原办案的合议庭成员,既体现了办案责任,也警示了合议庭成员和其他办案人员;办理信访案件初次接待后,要根据案件具体情况与上访人书面约定答复的时间,双方共同遵守,使上访人对自己问题的办理、答复等有了合理预期,防止“泥牛入海无消息”,以解决长期高位运行的重复访、越级访问题;当事人信访诉求的解决以及个别无理访、缠访、闹访等问题,有些只凭法院自身难以解决,必须依靠党委、政府调动多元力量共同化解。最后确实已经穷尽了审查程序的案件,若当事人仍然不服的,即终结案件,移交当地政府做好解释安抚工作。这一成套制度,形成了自受理案件开始至信访终了的逻辑严密的制度体系,对涉诉信访治理规范化、制度化、法治化建设发挥了重要作用。

三是创新方式方法,强力推动涉诉信访工作重心下移和源头治理。很长一段时间涉诉信访呈“倒金字塔”“上边大下边小”态势,即地方基层人民法院、中级人民法院信访量小,最高人民法院、高级人民法院信访量大,人员上行,矛盾上移。而最终解决问题绝大多数还是返回原地,形成信访案件“空转”现象。以“四个必须、五项制度”“案访比”(办理案件的数量与发生信访的数量之比) 评价法庭绩效、将信访案件“息诉罢访”作为结案条件之一等,这些措施综合发挥作用,进一步强化了地方法院法官的责任,使“重心下移”“源头治理”见到了实效。

四是涉诉信访治理法治化取得了重要进展。法治化是信访治理的基本要求,也是以法治思维和法治方式推进信访治理的基本目标。涉诉信访的特殊性质和人民法院的职能定位决定了必须十分重视这一问题。这一时期,采取了一系列措施,取得了显著成效,无论是观念还是实践,无论是上访人的上访行为,还是人民法院接待办理信访案件的程序,都更加规范,更加符合法治的要求。但是,从全面依法治国战略的高度出发,完全实现涉诉信访法治化,还需要作进一步努力。

5.信息化变革与转型阶段的主要特征

如前所述,伴随着信息化的不断发展,人民法院工作与新技术融合日益深入,涉诉信访治理开始发生革命性变革,特别是治理理念、治理机制、治理模式等从传统的“人来人往”向“网来网去”转型。

一是涉诉信访治理理念发生转变。这一时期法院人员思想观念发生了重大转变,特别是信息化与涉诉信访治理的融合,为涉诉信访治理现代化发展提供了思想理念先导。长期的大规模信访特别是大量的越级访、重复访,一方面大大增加了信访当事人的诉累,另一方面使法院工作承受了很大压力,在案多人少的情况下,还要分出大量审判力量接待化解各类上访,致使不少法院疲于应付。尤其是受传统文化的影响和越往上级资源越多的现实影响,大量前往上级法院的越级访、重复访应接不暇,不仅打乱了四级法院应有的职能定位,也影响了审判秩序和首都、省会城市的社会秩序。面对这种局面,法院系统特别是最高人民法院不得不深入思考——涉诉信访治理到底应当向何处去? 在信息化大潮已经到来的背景下,涉诉信访治理必须跟上时代步伐,向科技要质量、要效率、要效益、要公信力,将大数据、人工智能、互联网等科学技术与信访治理充分融合,这是涉诉信访治理向现代化发展的现实动因和理性思考。

二是涉诉信访治理模式发生转型。涉诉信访治理信息化使其模式向全国“统一管理、统一调度、统一指导、统一监督”变革转型迈出了新的步伐。互联网技术的迅速普及和人民法院信息化跨越式发展,给涉诉信访治理打开了新的思路——让上访当事人在当地通过在线向上级法院表达诉求,既能实现上访当事人“面见”上级法院法官或线上反映书面意见的愿望,避免来回旅途奔波,大大降低信访成本,使法院接访工作有一个良好的环境和秩序,又能使各级法院信访工作“受制”于在线技术系统的节制,使全国法院涉诉信访治理的管理工作在一个统一平台上运行。案件办理流程及办理结果查询按照“以公开为原则,不公开为例外”的要求,确保了信访群众在第一时间知晓案件所处的办理环节和办理结果。这样上级法院对下级法院特别是最高人民法院对全国法院的涉诉信访治理就“统起来”了。当然,这种“统”是对信访管理工作的“统”,案件进入诉讼程序进行审理后,则根据有关诉讼法规定,依程序进行。

三是涉诉信访治理机制趋向法治化。依照法定程序适用信息化处理涉诉信访问题,既是全面依法治国的需要,也是维护人民群众合法权益和规范信访秩序的具体体现。在人类历史的长河中,从世界范围来看,法治化与信息化产生于不同的历史时代。但是,我国历史发展的进程却出现了巧妙的历史“遇见”,二者不约而同地走到了一起,而且互相影响,互相促进,相辅相成。一方面,涉诉信访治理信息化需要法治推动、规制,另一方面,涉诉信访治理信息化又推动了其法治化进程。鉴于信息化固有的“程序性”特点,要改革涉诉信访工作机制,逐步改变完全由信访人现场走访的方式,使涉诉信访治理彻底实现信息化,本身就是典型的规则化、规范化。这与涉诉信访治理法治化的要求是一致的,也为涉诉信访治理法治化的更高层次、更高水平发展提供了难得的条件和机遇。

(二) 发展进程的规律性分析

在我国,信访具有很深的历史文化渊源,我们党的信访制度最早可以追溯至根据地解放区时期。但信访作为一种国家治理手段,是从新中国成立开始的,产生于社会主义建设的伟大实践,承载着为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命。信访被视为人民内部矛盾,是党和政府联系人民群众的桥梁纽带,为涉诉信访的治理奠定了政治理论基础。创立初期主要着眼于解决人民群众的具体困难和问题,信访事项较为繁杂,无论是来信访还是来人访的应对处理,都呈现出与之相应的碎片化特点。对此,随着平反冤假错案阶段涉诉信访的集中爆发,人民法院采取了一系列措施,相关工作逐步走向正规化。但也由于受到国家经济社会特别是法治发展的局限,没有形成“涉法涉诉信访”“涉诉信访”等专业化范畴。这个问题直到集中接访化解时期,在信访工作“一盘棋”的理念指引下才开始得到解决,其中《信访条例》 的颁布实施是一个重要节点,最高人民法院首次正式提出“涉诉信访”概念,也具有标志性意义。通过集中接访化解以及相关法律制度的建立完善,在机构设置、队伍配备、处理程序等方面都有所提升,但仍缺乏一个系统的制度化保障。这也为开启规范化制度化法治化阶段提供了弥补与完善的空间。信息化时代的到来,将大数据、人工智能等科学技术注入涉诉信访治理,使其发生了革命性变革与转型,也为涉诉信访治理现代化奠定了基础。

总之,从新中国成立初期至今,涉诉信访治理的演进呈现出价值取向、治理理念、制度设计、治理模式等不同的阶段性变化趋势。涉诉信访治理的每一个阶段都有新的发展,同时为下一个阶段奠定基础,而下一个阶段又弥补上一个阶段遗留下的问题和不足。可以说,涉诉信访治理各阶段共同构成了前后呼应、相因相成的历史进程。在这个历史演进过程中,实现了几个方面的转变:群众的维权意识由弱到强的转变,治理手段由粗放型向精细化转变,接访活动由随机性向规范化转变,制度建设由碎片化向系统化转变,信访方式由“人来人往”向信息化转变,治理理念由传统化向法治化转变。这些都相对集中体现在涉诉信访治理模式的转型上。

结合各发展阶段特定环境下涉诉信访形势的实际情况和治理方式,可以将信访治理概括为“运动式”“规则式”“信息式”三种模式。其中,治理运动式模式主要形成于涉诉信访形势较为严峻的第三阶段和第四阶段;治理规则式模式主要产生于第四阶段,最高人民法院在全国法院系统推行“四个必须、五项制度”是其形成的主要标志,同时也是我国涉诉信访治理的转折点;治理信息式模式是随着互联网技术的高速发展、人民法院不断推进信息技术与司法工作深度融合的大背景下形成的,突出特点是远程视频接访、网络信访和涉诉信访的信息化管理,这主要体现在第五阶段。

所谓运动式治理模式,其主要特征是涉诉信访行为活动、治理方式、手段等基本不是按照既定规则、制度,而是以群众运动形式表现出来,并以处理群众运动的办法解决一定形势下的涉诉信访问题。这种治理模式主要适用于涉诉信访规模比较大、群众诉求比较强烈、形势比较严峻的情况。其针对性强,行动比较迅速,手段比较灵活,见效比较快,可以在短时间内解决部分涉诉信访突出问题,稳定局势。其劣势在于,这种模式随意性大,规则性、公平性、稳定性、长效性弱,虽然可以在短时间内解决个别涉诉信访突出问题,但容易形成“小闹小解决,大闹大解决”“想给解决就解决,不想给解决就不解决”的弊端,不具有可持续性,难以从根本上解决涉诉信访问题。尤其是在实施全面依法治国战略、推进国家治理体系和治理能力现代化的形势下,这种模式已经不合时宜。

所谓规则式治理模式,即涉诉信访治理的“规则之治”。其核心是,无论是群众的涉诉信访行为、活动,还是人民法院等单位的涉诉信访治理方式、手段,都不应当是随机的、任意的,而应当是按既有的规则行事,使涉诉信访活动及其治理规范化、制度化、法治化。这种模式的优势在于,无论是规则制定还是规则实施都具有公平性,不是因人而异,而且既约束人民法院等单位,又约束涉诉信访群众。长此以往全社会就会形成相信规则、信仰法治的意识。这种治理模式具有可持续性,固根本、稳预期、利长远,有利于从根本上维护信访群众利益,保持社会秩序长治久安,提升国家社会治理能力和水平。但是,“真正务实的人不可能指望单靠法治就能建构一个完美的世界,法治只是要件之一,用来建设和规范一个绝大多数人觉得还行的世界”。〔32〕参见苏力:《是非与曲直——个案中的法理》,北京大学出版社2019 年版,第2 页。这种治理模式对有的具体涉诉信访案件处理效果比较慢,而且对一些客观上不能“一刀切”的特殊问题,难以具体情况具体分析。从整体、大局和可持续发展的角度,涉诉信访治理规则式模式符合全面依法治国以及国家治理体系和治理能力现代化的要求。

所谓信息式治理模式,是在信息化时代背景下新创立的一种涉诉信访治理模式。其主要特征是,无论是人民法院等单位的信访治理方式、手段,还是涉诉信访群众的来信来访行为,都依托信息化技术在网上进行,最典型的是办理涉诉信访问题“网来网去”“视频接访”。这种治理模式的优势十分明显,可以大大降低涉诉信访群众的信访成本,免除其不必要的经济、时间、精神等负担,能够最大限度地提高人民法院等单位治理涉诉信访的效率和效益,符合信息化社会的需要。其不足之处在于,缺乏“当面性”“亲历性”,有些基层群众还不太适应,公信力不足。但随着信息化的不断深化和普及,特别是将这种模式和“规则式”模式有机结合,会推动涉诉信访治理现代化变革与转型,这是符合新时代要求和发展方向的。

五、新时代涉诉信访治理现代化的发展方向

党的二十大报告指出,从现在起,中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。〔33〕参见同前注〔3〕,习近平书,第21 页。这是推进中国式现代化新的“集结号”和动员令,也是中国式现代化所承载的历史使命。涉诉信访治理本身就是典型的“中国式”,涉诉信访治理现代化更是具有中国特色的原创性概念,它应当是中国式现代化的组成成分之一。总结过去,观察当下,展望未来,我们应当得出这样的结论,在当今推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,涉诉信访治理必然朝着现代化的方向发展。具体体现为以下五个方面。

一是涉诉信访治理体系系统化。即将涉诉信访治理的各类对象、机制和措施等看作一个系统整体,研究系统整体和组成该系统整体各要素的相互关系,以使治理系统优化到最佳状态。推进涉诉信访治理现代化,要坚持标本兼治,特别是要结合新时代社会主要矛盾的变化,研究解决新情况、新问题。“一把钥匙开一把锁”,不同种类的纠纷用不同方式解决效果会更好。当前,人民群众的利益诉求和矛盾争议更加多元化,决定了我们应该用多元的手段来解决,这既是多样化的矛盾纠纷决定的,也是多样化的需求决定的。所以,既要强化和树立司法权威,充分发挥法院在解决矛盾纠纷中的作用,又要对司法的局限性、诉讼的弊端、诉讼压力和诉讼效果有清醒的认识,避免“司法万能”主义,充分发挥非诉纠纷解决机制的作用。换句话说,我们应当站在更高的层面和更新的视角,坚持系统思维,充分调动社会多方面的力量,构建起一套科学的、完整的、系统的诉讼和非诉讼手段相结合的矛盾纠纷解决制度机制。比如,构建以人民调解为基础,以行业调解、律师调解、专家调解、行政调解为补充,以司法调解为终端的纠纷解决多元化体制和机制,并形成一套完整的体系,以适应我国社会深刻变革的形势发展需要。

二是涉诉信访治理机制法治化。如前所述,信息化助推了涉诉信访治理机制法治化,而这也是现代化的重要内容。法治化是一个国家走向文明的重要标志,也是我国建设中国特色社会主义现代化国家的必然要求和重要保障。无论从全面依法治国战略的全局高度,还是涉诉信访治理本身的法治特征来看,涉诉信访治理必然要走向法治化。中央全面依法治国委员会已将信访工作法治化确定为重点专项工作之一,中央领导同志也强调,全面提升信访工作法治化水平,提出推进预防法治化、受理法治化、办理法治化、监督追责法治化和维护秩序法治化等要求。〔34〕参见《陈文清在省部级干部信访工作专题研讨班上强调推进信访工作法治化全力保障中国式现代化》,载国家信访局网站2023 年7 月4 日,https://www.gjxfj.gov.cn/2023-07/04/c_1212240631.htm。涉诉信访治理是信访工作的重要内容,必须遵循信访工作法治化的发展规律。这些都充分说明了涉诉信访治理机制法治化是新时代的要求和发展方向之一。

三是涉诉信访治理手段信息化。习近平总书记深刻指出,“没有信息化就没有现代化”。〔35〕《习近平主持召开中央网络安全和信息化领导小组第一次会议强调总体布局统筹各方创新发展努力把我国建设成为网络强国》,载《人民日报》 2014 年2 月28 日,第1 版。当今世界,信息化已经深入到社会生活的方方面面,深刻改变着人们的生产生活方式,涉诉信访治理手段的全面信息化是时代发展的要求和必然趋势。一方面,国家治理理念要求对传统信访模式进行变革。一直以来,以较强的随意性、非规范化规则化为主要特征的来人访和来信访作为信访的主要方式,不仅无谓增加了社会成本,上访群众的诉求也难以及时得到回应。在互联网、大数据、云计算、人工智能时代,这些传统信访模式已不适应社会发展的要求,通过网络平台、视频接访、手机APP 等信息化方式的信访逐渐成为人们的理想选择。近些年来,人民法院在这些方面的成功实践,取得了明显成效,必将成为新时代涉诉信访治理的新模式、新方向。另一方面,新发展阶段对涉诉信访治理也提出了新的要求。当前随着社会主要矛盾发生变化,广大人民群众对美好生活的需要日益广泛,对民主、法治、公平、正义、民生、安全、环境等方面的要求日益增长,这些问题和诉求越来越多地以各种方式通过网络反映出来,传统的信访治理手段已经不能满足需求。新一轮技术革命和产业变革迅猛发展,使市场主体之间和社会公众之间等的利益关系、法律关系、伦理关系、道德关系等更加复杂多变,这些都大量地反映到信访领域,对涉诉信访治理信息化也提出了新的更高的要求。

四是司法管理科学化。坚持人民法院内部权力运行严谨、合理、透明,实施科学化的司法管理,有利于促进司法廉洁、维护司法公正、提高司法效能、增强司法权威,也是涉诉信访治理现代化的必然要求。涉诉信访治理实践中存在一个普遍现象,即大部分案件一审在基层人民法院,当事人上诉、申请再审、申诉信访到中级人民法院、高级人民法院甚至最高人民法院,大量矛盾上移。而在信访矛盾化解中,基层人民法院的作用却受到一定的客观限制,这与把矛盾纠纷化解在基层、解决在当地的初衷相悖。同时,人民法院内部管理一定程度上忽视了司法运行的规律和特点,导致权限不清、职责不明、权力与责任分离,影响了司法职能的充分发挥。虽然经过一系列司法改革,司法管理科学化实现了很大进步,但上述问题仍不同程度存在。因此,应当进一步改革人民法院特别是基层人民法院的司法管理体制和机制,激活基层人民法院治理的“神经末梢”,充分发挥基层人民法院尤其是基层人民法庭在涉诉信访治理中的基础性作用,真正从源头上解决涉诉信访问题。这既是司法管理科学化的要求,也是涉诉信访治理现代化的重要内容之一。

五是涉诉信访权益保障充分化。以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴是党和国家的中心任务。从一定意义上讲,实现现代化的最终目的就是更广泛、更充分地保障广大人民群众的权益,满足人民群众日益增长的对美好生活的需要和各方面合法的利益诉求。实现涉诉信访治理现代化,其根本目的也是使人民群众特别是涉诉信访群众得到更加全面、充分的权益保障,这是涉诉信访治理的出发点和落脚点。换句话说,实现涉诉信访现代化的过程,就是逐步提高涉诉信访群众权益保障能力和水平的过程,要不断强化平等保护理念,切实维护弱势群体合法权益;强化保障民生理念,依法处理好涉诉民生案件;强化审判质效理念,切实满足人民群众日益增长的司法需求;强化分级负责理念,切实解除群众的“上”访之苦。

涉诉信访治理的现代化发展方向是从新中国成立以来涉诉信访治理各阶段正反两方面的经验总结中得出的结论,是涉诉信访治理的必然选择,也是推进中国式现代化的要求。

六、结语

信访作为一个普遍性的社会问题,是典型的“中国问题”。这种社会现象不是孤立的,是一定社会发展阶段各种矛盾的集中反映,从一定意义上讲,它与国家经济、政治、文化、社会、法治的发展“同频共振”,具有明显的阶段性特征。历史是一面镜子,不同的历史时期,社会矛盾具有不同的特点,人民群众的信访诉求及其表达形式不同,其治理方式和手段也不完全相同。制度变迁是一个陈陈相因的过程,面对今天经济社会发展的新形势和全面依法治国战略的深入推进,我们要更加重视对涉诉信访治理发展阶段的研究,全面总结正反两方面的经验,为当下及今后的涉诉信访治理提供借鉴。多年来,涉诉信访治理一直在信访治理中占有较大比重,与普通信访治理比较既有普遍性,又有其特殊性。本文以“四个思维”“五大因素”为考量,对新中国成立以来涉诉信访治理的演进予以系统研究,进而划分阶段,归纳提炼其特点、模式与规律,在此基础上研究提出新时代涉诉信访治理的发展方向及现代化构建,尚属一种探索,意在抛砖引玉。希望学界和实务界同仁更多地关注对此问题的研究,为大力推进中国特色社会主义信访治理现代化,为实现国家治理体系和治理能力现代化作出贡献。