安徽省农业保险高质量发展的困境与路径

刘 琼，雷冬嫦，耿西亚

(铜陵学院 金融学院，安徽 铜陵 244061)

2019年财政部等四部门联合印发了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），是我国推进农业保险发展的最高层面的政策安排和战略部署[1]。2020年10月，为落实《指导意见》精神要求，安徽省财政厅等五部门联合印发《安徽省加快农业保险高质量发展工作方案》（以下简称《方案》），明确了安徽省农业保险高质量发展的总体目标和任务要求。本文从《方案》出发，通过分析安徽省农业保险发展现状，总结安徽省农业保险高质量中存在的困境，对推进农业保险高质量发展展开讨论。

以《指导意见》出台为标志，我国农业保险迈向了高质量发展的关键阶段，促进农业保险向高质量发展转型成了重要的议题。知网检索发现，国内学者关于“农业保险高质量发展”的研究文献自2019年开始逐渐增多。有学者研究了农业保险高质量发展的意义、内涵及特征[2]，并通过构建农业保险高质量发展评价指标体系对农业保险高质量发展水平进行评价[3-4]，也有学者从宏观层面出发，针对我国农业保险发展的现状和问题，提出农业保险高质量发展的对策及路径[5-6]，还有学者总结美国、日本等发达国家的农业保险发展经验，为我国农业保险高质量发展提供借鉴[7-8]。

从已有文献来看，对农业保险高质量发展的研究逐步深入，形成了较为丰富的参考资料，但是关于安徽省农业保险高质量发展的文献资料非常少。现有的关于安徽省农业保险的文献集中于农业保险需求分析、运行效果、财政补贴效率、问题及对策等方面，研究数据比较陈旧，提出的对策建议不能完全解决安徽省农业保险高质量发展面临的难题。本文在前人研究的基础上，利用2008—2021年统计数据以及调研资料，梳理安徽省农业保险发展现状，并结合《方案》中的目标和要求，总结安徽省农业保险高质量发展中存在的现实困境并提出实施路径。

1 农业保险高质量发展的界定

我国农业保险保费规模全球第1，但与美国等农业保险强国相比仍存在较大差距。实现从农业保险大国向农业保险强国迈进的关键在于高质量发展。根据《指导意见》以及《方案》中的要求，结合国内学者关于农业保险高质量研究成果，笔者认为农业保险高质量发展主要体现在3个方面。一是农业保险服务能力增强，即在现有服务水平基础上继续“扩面、增品、提标”，切实维护投保农民和农业生产经营组织利益，充分保障其知情权，并推动农业保险条款通俗化、标准化，提升农民的获得感。二是农业保险运行机制优化。尽管政策性农业保险是由政府主导的，但是并不意味着必须由政府大包大揽[9]。农业保险高质量发展强调政府与市场边界更加明晰，发挥政府与市场的双重作用，使农业保险的发展能够兼顾公平与效率，使政府保费补贴制度更有效，市场主体经营积极性更高。三是农业保险基础设施先进。充分发挥保险科技在农业保险中的作用，具体表现在保险条款和费率拟定，农业保险信息共享，农业风险预警、识别、管控等方面[10]。

2 安徽省农业保险发展现状

财政部官方网站显示，2008年安徽省被列为第2批农业保险保费补贴试点省份，2021年财政部累计补贴保费17.7亿元，较2020年增加5.4亿元，增幅达44%，占中央财政补贴各省份总额的5.8%，位列全国第6位。安徽省高度重视农业保险，先后出台了多项政策推进本省农业保险的发展，经过十几年的探索与发展，财政补贴险种不断增加，经营主体增多，供给体系基本形成，安徽省农业保险发展取得了较大的成效，为转移农业风险、补偿农户损失以及推动乡村振兴战略实施起到了重要的作用。

2.1 保费收入稳步增加，增长速度呈上升趋势

图1显示，安徽省农业保险保费收入从2008年的307.76百万元增长到2021年的4 354.10 百万元，增长了14.15倍，绝对值增加了4 046.34百万元，可见市场规模逐步增加；从农业保险保费增长率来看，安徽省增长率与全国增长率的曲线图走势基本上是一致的，除了2009、2010、2016、2020、2021年的增长率高于全国增长率，其他年份的增长率均低于全国平均水平，但是近3年安徽省保费增长率呈现出了上升的趋势，2021年的增长率为30.93%，比2020年增加了7.64个百分点，并且超过全国平均水平11.18个百分点。

图1 2008—2021年安徽省农业保险保费收入及增长率

2.2 保险密度逐年提高，保险深度在曲折中上升

从农业保险密度（保费/农业从业人口）以及农业保险深度（保费/第一产业增加值）数据（表1）来看，2008—2021年，保险密度逐年提高，呈现稳步增长的趋势。2008年保险密度是19.32元/人，2021年保险密度达到了558.92元/人，是2008年的28.9倍，提高了539.60元；从保险深度数据来看，总体呈现上升态势，但在2013、2014和2019年略微有所下降，2008年保险深度是0.22%，2021年保险深度提高到了1.3%，是2008年的5.9倍，提升了1.08个百分点，提前完成了《方案》中“到2022年，农业保险深度保持在1%以上，农业保险密度达到500元/人”的目标。可见，安徽省农业保险自试点以来，市场规模扩大，发展水平显著提升，为农业保险的高质量发展提供了良好的环境。

2.3 保险覆盖范围扩大，风险保障水平有所提高

根据《安徽省农业保险保费补贴实施细则》规定，安徽省纳入中央财政补贴范围的产品种类不断增加，获中央财政补贴的政策性农业保险覆盖范围涉及种植业、养殖业以及林业、制种保险4大类共16个品种。种植业保险标的包括水稻、小麦、玉米、棉花、大豆、油菜、花生、芝麻以及马铃薯9种；养殖业保险标的包括能繁母猪、育肥猪以及奶牛3种；森林保险标的包括公益林和商品林2种；制种保险标的包括水稻（常规稻、杂交稻）和小麦2种。在总结试点经验的基础上，安徽省政府高度重视提升农业保险的保障水平，2022年起实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险在产粮大县全覆盖。目前开展的保险品种有稻谷、小麦、玉米完全成本保险和玉米种植收入保险，共4个险种，特别是开展的水稻完全成本保险取得了明显的成效，获得了农户的一致好评。为了减少产粮大县与非产粮大县间粮食作物农业保险政策落差，安徽省财政厅、安徽省农业农村厅联合印发了《安徽省财政厅 安徽省农业农村厅关于进一步支持农业保险发展的指导意见》，文件明确提出在非产粮大县继续实施水稻、小麦、玉米补充性商业农业保险，支持从事水稻、小麦、玉米生产的农业经营主体和农户，在中央财政农业保险基础上自愿投保水稻、小麦、玉米商业性农业保险，提升风险保障水平。

2.4 特色农业保险发展迅速，政策扶持力度加大

随着乡村振兴战略的全面实施，地方特色农业保险逐步成为推动农业产业结构优化升级，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的重要抓手。《方案》中专门增设“特色农产品保险占比（特色险保费/保费）达到30%以上”的目标。经过近2年的时间，安徽省开展的茶叶、畜禽、蔬果、水产等各类特色农产品保险达到445个，各类农产品达到113种，基本实现安徽特色优势农产品全覆盖。2021年全省特色农业保险保费占比达到25.96%，同比增幅超70%，提供风险保障336.24亿元，不同地区和品种财政补贴比例约为40%至80%，参与的保险公司越来越多。此外，为推动特色农业保险发展，安徽银保监局还围绕茶叶、大棚蔬果、淡水养殖和果树等4大类重点特色农产品制定了8款省级示范条款，提高了保险条款的可行性和适用性。安徽省财政大力支持、鼓励各地在中央财政和省财政以奖代补特色险品种之外，对自行开展的其他地方特色商业性农业保险也将适时选取推广力度大、发展程度高、保障效果明显的市县给予一定的保费补贴支持，以调动经营主体的积极性。

2.5 积极拓展农业保险领域和功能

以满足多元化的风险保障需求为导向，安徽省在发展农业基本险、特色农业保险的基础上，注重拓宽农业保险产品供给。例如在全国率先开展蓄滞洪区农业补充保险、农作物天气指数保险、鸭苗价格指数和“商业保险+互助组织”淡水养殖保险等试点。探索开发绿色低碳特色险种试点，野生动物致害政府救助责任险和古树名木施救保险、林业碳汇价值保险，遥感土壤地力指数保险[11]。开展包括健康保险和意外伤害保险的一揽子综合保险计划。例如《霍山县 2022 年度政策性（特色）农业保险实施方案》中就增加了“防贫保”综合产品，采取“3+N”一体式，即特色农产品保险、健康保险、意外伤害险（必选）+若干民生保障“菜单式”（自选）。在充分发挥农业保险经济补偿和风险管理功能外，还注重积极拓宽农业保险功能，为农业主体融资增信。例如国元保险公司与银行合作，推出“农业保险+一揽子金融产品”的金融服务新模式，发挥农业保险融资增信功能。

3 安徽省农业保险高质量发展的现实困境

近年来安徽省农业保险发展取得了较大成就，是第1个农业保险实现全覆盖的省份[12]。但要实现“总体发展水平保持全国前列，实现补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局”等高质量发展目标，仍面临如下困境。

3.1 风险保障水平较低，未能满足农户需求

自试点以来，尽管安徽省农业保险发展中注重增加保险产品，逐步提升保障水平，提高保险金额，但整体风险保障水平仍然较低。目前开展完全成本保险和收入保险的标的只有稻谷、小麦、玉米三大粮食作物，并且只能覆盖产粮大县，非产粮大县享受不到该政策。三大粮食作物之外的农业保险标的还是以保障“物化成本”为主，保险金额偏低，与实际投入的成本差距还是较大。例如，2021年安徽省水稻种子出口量居全国第1位，但目前该省实施的水稻制种保险保障水平还是与国家标准一致，保障水平只能覆盖到直接物化成本，相较周边省份保障水平偏低，制种户参保意愿不强，特色农业保险面临着保险金额不高的问题。

3.2 农户风险防范意识弱，投保意愿不强

笔者通过电话咨询安庆、合肥等部分经营农险的保险公司以及实地走访铜陵市部分保险公司后发现，安徽省农户的风险防范意识较弱，投保意愿不强。究其原因，首先是农户普遍存在侥幸心理，对风险认识不清。虽然目前安徽省开展的农业保险产品种类多，但是农户大多只投保有财政补贴的保险产品，多家保险公司反映没有补贴的农业保险业务很难开展。例如能繁母猪和育肥猪保险，农户在投保的时候还存在不足额保险的情况。其次是经营主体对农业保险产品的宣传普及力度不够，许多农户反映并不了解农业保险相关政策，发生了损失往往都是自己承担，加上我国长期存在的对保险行业的偏见，导致农户在发生损失时不能主动想到利用农业保险来分散风险。最后是农业保险的低保障水平影响了农户的投保意愿。有农户反映赔偿太低，不能有效转移风险。

3.3 保险赔付率高，经营主体承保积极性低

通过分析2008—2021年安徽省农业简单保险赔付率发现，赔付率总体呈现增长态势，并且波动比较大，特别是在面临大灾的情形下，赔付率非常高。例如，2016年赔付率达到118.94%，2020年赔付率达到108.99%。部分经营农业保险的保险公司反映，农业保险经营是亏多赚少，加上近年来经营费用的提升，保险公司的承保利润很低；还有部分保险公司表示保费补贴资金不能正常发放。在对未获得农业保险经营资质的保险公司访谈中，他们大多表示没有财政的保费补贴，商业性的农业保险业务很难开展，许多保险公司实际上是放弃了农业保险业务。

3.4 气候风险日益加剧，大灾风险分散机制不完善

近年来，各种极端天气事件频频发生，安徽省自然灾害时空分布也出现新变化，更具突发性、极端性和难以预见性。农业保险的可持续发展面临着农业巨灾风险的威胁和挑战。发生巨灾风险时，保险公司会面临巨额的赔偿。例如，2020年安徽省出现10轮大范围的持续性强降水，梅雨期达到60天，持续强降雨造成全省16市95县（市、区）不同程度受灾，农作物受灾面积122.131万公顷，倒塌房屋5 927间，直接经济损失600.63亿元。当年农业保险保费收入为33.26亿元，赔付36.25亿元，简单赔付率达到108.99%。从目前安徽省农业保险体系来看，特别是年综合赔付率来看，还不足以应对巨大自然灾害造成的经济损失[13]。气候变化的难以预见性造成保险公司经营面临更大的挑战，会让保险公司面临巨额赔偿的情况，而目前抵御巨灾发生的资金积累非常有限，防范农业巨灾风险仍然任重道远。

4 安徽省农业保险高质量发展的实施路径

通过上述分析，安徽省农业保险发展中仍存在着保障水平有限、农户投保意愿不强、保险机构承保积极性差、大灾风险分散机制不健全等现实困境，需要政府、保险机构以及农户三方主体共同努力，才能真正破解农业保险高质量发展的困境。

4.1 提升保险服务能力，进一步满足客户需求

安徽省在接下来的农业保险工作中应深入贯彻2022年中央及省委一号文件精神，落实省委、省政府“两强一增”①政策，保障粮食生产和重要农产品供给。针对目前的保险产品开展情况，精准设计与农业保险需求有效匹配的产品，进一步分散农户的风险，提升农户的获得感。例如，进一步扩大三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围，向非产粮大县推进。安徽是全国水稻种源大省，为从源头保障粮食安全，满足种业的特殊风险保障需求，提高制种保险的保险金额非常重要。要创新打造全国水稻制种保险高地，从目前以保“直接物化成本”为主向保“完全成本、收入”升级，强化农业保险在“两强一增”中的支撑作用[14]。

4.2 加强宣传力度，鼓励和引导农户自愿参保

政府、保险公司以及农业相关部门要持续、深入传播农业保险知识，让农民真正了解农业保险的作用。通过正确的方式让农民转变传统的思想观念，学会利用农业保险来转移自己面临的农业风险。针对安徽省的实际，特别是在广大农村地区，可以利用电视、广播、比赛等方式来宣传农业保险的政策。农民若有问题或是不懂，要用通俗易懂的语言向农民解释，对于免责条款以及保险责任要着重分析，让农民能正确选择合适的保险产品，提高参保的积极性。

4.3 加强法律法规建设，激发保险公司承保热情

保险公司的承保积极性对农业保险的高质量发展具有直接的影响。让更多的保险公司加入进来，活跃保险市场，有利于保险服务水平的提升。从调研情况来看，安徽省具有经营农业保险资格的保险机构虽然在增加，但是地区分布不均衡，有的地市从事农业保险的保险机构有多家，有的只有一两家，市场竞争不够。政府可以根据实际情况，调整经营农业保险的资格，让更多的公司有机会参与进来。

4.4 优化农业保险运行机制，建立巨灾保险制度

农业风险往往是系统性的，巨灾风险是影响农业保险公司可持续的主要原因。从国际社会经验来看，仅靠商业保险公司的力量明显不够,必须优化现有的农业保险运行机制，加快建立巨灾保险制度，推动农业保险高质量发展。政府、保险公司、行业协会等需共同努力，加强顶层设计。政府部门应加快建立适合本省省情的“省级支持、市县为主、风险共担、多层分散”的农业巨灾保险制度；保险机构应提升大灾风险应对能力，发挥再保险的重要作用，进一步提升保险行业经营稳定性。

注释：

①安徽省“两强一增”政策指的是科技强农、机械强农，促进农民增收发展。