新型城镇化背景下城乡规划创新探索

鲁林云

大理市喜洲镇国土和村镇规划建设服务中心 云南 大理 671004

积极推进新型城镇化，是我国经济社会发展与城市化建设总体战略的重大举措，也是加速经济发展转变的核心内容，是带动区域协调发展、城乡统筹发展的有机途径，可作为增加投入拉动消费、改善民生的核心载体。因此，新型城镇化的持续推进，为我国的城乡规划提供了创新路径。

1 新型城镇化背景下城乡规划创新的必然性

1.1 是尊重并延续历史文化，促进城市特色化发展的重要手段

对于一座城市来说，城市的演化是独具特色且无法复制的，这与城市自身的历史、社会、经济、人文息息相关，所以，城乡规划路径，要坚持以遵循城市发展规律为核心[1]。新型城镇化背景下独具特色的城乡规划之路，既要审视城市的过往历史，又要尊重城市的独特文化，将其作为城乡规划创新的重要依据，遵循城市化发展规律与新型城镇化建设的基本要求，以创新的规划眼光对城市管理与维护，助力新型城镇化建设持续推进与深化，是促进现代社会经济体系创新高、保障中国城市特色化发展的核心手段。

1.2 是深化新型城镇化，全面建成小康社会历史使命的承载主体

新型城镇化背景下的城乡规划创新之路的探索，要顺应国家的发展需求，要从国家战略、国家发展的大局角度出发[2]，设定城乡规划与发展的具体目标，主动与国家战略融合，发挥出前瞻性与导向性作用，立足城市与国家的长远发展，真正建设面向未来的发展规划，以高起点、高水平、高质量为核心目标，编制创新型城乡规划之路，牢记全面建成小康社会的历史使命，为小康社会下的城乡发展打好基础，致力于新型城镇化建设的推广与深化，持续优化城乡空间布局水平，打造更适用于现代社会发展、经济腾飞的城乡空间架构。

1.3 是促进城乡发展，优化城乡建设与区域治理策略的必要前提

城乡规划以当地政府为行为主体，以地方行政、法律、技术、经济等为核心手段，对城乡空间资源进行有效配置，以指导建设城乡发展、维护社会公平、保障公众安全、平衡公众利益为目标[3]，是落实城乡建设与城乡管理的重要依据。新型城镇化背景下的城乡规划创新路径，可以为未来城乡建设与城乡管理的改革提供支持。现代化区域治理以及新型城镇化背景下的城乡建设，要树立全新的城乡规划建设服务理念，解决区域规划管理建设服务中的矛盾，全力消除限制城乡科学发展的机制体制障碍，有效落实城乡规划这一公共政策，保障城乡规划的合理性、协调性，设计出一条促进区域协调发展的城乡建设管理新途径。

1.4 是使人民群众共享新型城镇化发展与建设成果的有效路径

新型城镇化背景下，城乡规划的新路径探索，要始终坚持服务于改善民生，即在健全城乡规划的过程中，注重新型城乡规划的经济适用性[4]。城乡规划有着可调控城镇建设用地规模、布局与供应节奏的天然属性。在城乡规划时，立足于新型城镇化需求，合理分配存量与用地指标，为乡镇发展预留足够的空间，力求保障重大基础设施与民生项目的用地需求，使城乡规划带动区域经济发展，持续推进农业转移人口市民化进程，真正使城乡基础设施与公共服务设施的整体质量得到改善，将基础公共服务设施向乡村蔓延、提高农村人居环境居民生活质量作为城乡规划的重要指标，让人民群众共享新型城镇化发展与建设的成果，实现城乡发展、居民生活、区域经济的共同提升。

2 新型城镇化对城乡规划创新转型的具体要求

想要促进区域协调与城乡协调工作的持续发展，就要深刻理解新型城镇化背景的根本意义。城乡规划管理部门应不断优化、创新当前的工作模式。工作内容，将城乡规划的布局眼光放在区域协调与城乡协调的基础之上，打通日常工作环节，转变原本的规划视角，从整体角度出发，真正落实优质城乡规划。考虑城镇的实际功能、基础结构、原有设施及当地特色的历史文化、人文背景等，并将其作为城乡建设规划的先手资源，整合区域资源的配置方案，逐步落实城乡规划，建设城乡规划的创新方案。在处理城乡协调工作时，要将工作落到促进城市发展的目标之上，深入分析当前城乡的各自发展优势，实现城乡经济优势互补，在不影响城乡各自经济独立性特征的基础上，推动城乡经济一体化发展。从城乡的空间形态、社会生活、历史文化等多个角度，逐一完善城乡规划中的经济建设、文化建设等工作，进一步提升城乡发展的可协调性。

3 新型城市化背景下的城乡规划创新之路

3.1 以因地制宜为原则，编制城乡规划政策与制度

新型城镇化背景下，城乡规划的政策与制度建设，务必要围绕目前城乡规划的实际需求与城镇未来的发展目标开展[5]。积极推动城乡一体化发展，使城乡规划始终指向可持续发展的终极目标。如城乡规划管理部门，应制定完善的城市与农村规划体系，促进城乡规划的协调、统筹发展。在政策与制度编制时，要注重城乡经济社会的协调发展与城乡的独特资源优化配置，缩短城乡发展差距，解决城乡发展与经济不平衡的问题。此外，加强城乡规划的实施与监督力度，确保城乡规划的新路径合理、科学、可行。各地政府应出台相关规定，指明应强化城乡规划的实施与监督机制建设，落实土地资源的有效利用，坚持以保护生态环境和文化遗产为原则，推进老旧城区改造，适当保留原有建筑风貌，打造特色城乡风情，落实城市基础设施建设，进一步提高城镇化水平。

3.2 探索土地资源开发与利用的新形势

随着城镇化进程持续加速，土地资源的供给与利用应作出进一步优化。我国国土面积大，但人口数量多，均分到每个人身上的土地资源较为紧缺，所以在推动新型城镇化时，务必要探索一条更适用于现代社会发展与城镇化推进的土地资源应用路径，促进城乡协调发展、融合发展、一体化发展。如大理市政府在土地开发与土地利用方面，因地制宜，提出了一系列政策与措施，致力于推动城乡融合。首先，大理市政府构建了“一心、两环、五区、多廊”的生态保护格局、“一带、两区、四片”的农业空间格局、“一区一城、一轴多点”带状组团型城市空间结构，引导中心城区带状组团化布局，引导城市向满江、凤仪方向发展，形成“三带、六组团”的多中心带状组团型城市结构，突出城市山水特色，打造了充满乡土文化氛围的魅力空间。在农田规划方面，构建了农田保护区，通过对农村土地的整合规划，极大程度上的提高了乡村土地的有效利用效率，以“维持区域内的永久基本农田总量”为导向，保障了当地的粮食生产空间，并引导当地开展绿色化、生态化农业生产转型，促进了农村区域的农业生产，提升了地方农民的收入。其次，大理市政府在新型城镇化背景下，探索了一体化的城乡土地资源开发方式，促进城市与周边农村互动，消除了原有的城市农村资源边界，实现了城乡资源共享机制与协同发展机制落地，大力推动农村旅游、农村文化产业，致力于发展乡村经济，全面提升了乡村的生活质量，也进一步缩短了城乡的发展差异。最后，大理市政府强调了土地资源的保护，在特殊区域划定了生态保护区、生态控制区，并下达了限制保护区土地资源开发的文件，旨在开展生态保育并通过工程促进手段，提高、稳定区域内生态质量水平，进一步强化了对文化遗产资源与当地特殊生态环境等保护力度。

3.3 设立城市建设与文化遗产的保护机制

对城市建设与文化遗产的保护，是新型城镇化背景下城乡规划的重要工作内容。要求结合区域实际情况，建立一系列的机制，实现对二者的保护，要在创新中不忘传承、在发展时铭记历史。首先，各地政府要基于当地的特色文化、特色文化遗产、特色建筑形式，设立相关的法制保护，以立法或修订规章等手段，进一步细化区域特色文化遗产的保护范围及详细的保护条例，保障文化遗产的合法传承。其次，加大对文化遗产的保护监督管理力度，健全文化遗产的管理机构，并设立专业的监管部门，实现对文化遗产保护工作的全程监督管理。最后，加大对特色文化、遗产特色建筑形式的保护、宣传、教育工作，确保公民具备保护文化遗产的意识，了解文化遗产对城镇化建设城乡经济发展的重要意义。在城市建设方面，要建立完善的城市建设规划流程、城市建设的监管机制，确保所有城市建设完全符合规划标准。

3.4 打破城乡二元结构，促进城乡协同发展

传统的城乡规划二元分类问题显著，这也是长期制约我国城乡均衡发展的重要因素。因此，新型城镇化背景下，务必要打破传统二元结构对城乡一体化发展的限制，促进城乡协调发展、缩短城乡差距、推动城乡融合。各地政府应结合当地实际情况，推动城乡一体化的规划及发展模式，促进城乡互动。在农村地区，积极开展旅游业、乡村产业、特色农业，将城市产业逐渐向乡村转移，以促进农村经济的综合发展。其次，加强农村的基础设施与民生产业建设，改善当地居民的生活条件，如乡村道路、乡村水电、乡村消防等设施的建设务必要跟上，在确保城乡交通便利的基础上，促进城乡的均衡发展。

3.5 引入现代智能科技，全面提升城乡规划效率及精度

在新型城镇化背景下，引入现代化智能科技，能进一步提升城市规划的合理性及精准度。一方面，通过智能先进的科技手段，使用大数据获取更加精确、全面、更具时效性的城乡发展、土地规划空间、布局等数据内容，在大数据技术的分析与深度挖掘之下，可以发挥出数据的最大价值。智能科技的预算模式有助于规划部门把握城乡发展全局与城乡发展的未来趋势，可得出最有价值的城乡规划方案，并落实规划实践。另一方面，智能科技可以促进城乡规划实践的进度，进一步提高新型城镇化背景下的城乡规划效率。例如，在土地资源的采集与规划工作中，可使用GIS技术实时获取土地信息，完成土地资源的规划与监管，能进一步提高对土地资源的合理利用率以及土地规划方案的精细度。各类智能科技可用于创设智慧城市，能够真正实现城市的数字化、智能化建设，进一步提升新型城镇化的推进进程。

3.6 坚持绿色低碳原则，打造生态文明城镇

生态环保战略下新型城镇化的推进，不仅要助力城乡的一体化发展，还要注重城镇的生态文明建设，打造绿色、低碳、环保、节能型城市。首先，完善城市的生态环境保护，进一步提高城镇环境质量，如执行垃圾分类、优化污废水治理，尽可能降低城市污染，还居民一个绿色健康的生态环境。其次，积极推进绿色能源、可再生能源、清洁型能源的使用，如太阳能、风能等，降低城镇中的传统化学能源使用率，打造低碳节能型城市。再次，优化城市内部的交通结构，推进绿色交通，积极发展城乡公共交通，鼓励居民低碳出行。在为农村区域规划道路、普及交通时，便要积极推动绿色出行的环保理念，多建设自行车等非机动车道。最后，优化城市与乡村的生态文明建设，推广人与自然和谐共生的环保理念。在乡村及周边区域，开展植树造林、湿地保护、水土保持等环保工程及生态建设，促进新型城镇化的绿色发展与可持续发展。

4 新型城镇化背景下的城乡规划案例——以大理市喜洲镇喜洲街区为例

以大理石（市）喜洲镇喜洲街区的城乡规划建设工作为例。在新型城镇化背景下，喜洲镇以惠民利民、务实节俭、量力而行为基本原则，探索了城乡规划的全新路径。

在文化保护方面，喜洲街区的保护范围共计155.5公顷，包含核心保护范围与建设控制地带，将历史文化保护与城乡发展深度融合，构建了可体现出大理历史文化名城历史文化价值的历史文化街区。还将历史遗址与非物质文化遗产项目有机结合，并加大了对传统民居建筑的保护力度，强调不大拆大建传统民居，保持地方特色结构与色彩等建筑风貌。严格管控了建筑群体量、高度以及其外观风貌特色，实现了规划许可全覆盖，使村庄保留“乡味”，留住特色。

在城市建设与规划管理方面，设置了古镇综合管理中心，并印发了相应的管理措施。包括但不限于要求建房主动退让村内道路，以保消防安全；严控建筑外挑，保障村道视廊通透；严审一户一宅，保障户有所居；规范建材堆放，确保主道畅通等。

在民生设施建设方面，喜洲古镇白族特色小镇于2017年正式开始特色小镇创建工作，引进了大批基础设施项目，重整了街区环境和街区风貌，极大程度上地提升了周边居民的生活条件。

在生态环境保护方面，喜洲镇打造“绿美”入户，致力于传承白族的最美庭院。村庄规划建设时，考虑到合理性、经济性与环保性要求，合法用地面积较大的建房户应按不低于10%的指标在院内建设绿地，并结合农村实际情况，将部分绿地打造为种植园地或绿植景观，营造房在园中、人在景中的绿美人居环境。

在喜洲镇党委政府的整体规划与监管下，喜州镇按大理市农村个人建房审批管控的基本要求，围绕省级绿美乡镇建设目标，完成了新型城镇化背景下的乡村规划创新，并取得了良好成效。

5 结束语

新型城镇化的推进，为传统的城乡规划工作提供了机遇，也带来了挑战。以城市经济带动农村经济，促进城乡规划融合与一体化发展，是我国城乡规划的全新方向。在此背景下，各城乡规划部门需以因地制宜为原则，编制城乡规划政策与制度，探索土地资源开发与利用的新形势，加强城市建设管理与文化遗产保护力度，打破传统的城乡二元结构，促进城乡的融合发展，引入现代智能科技，切实提高城乡规划效率及精度，最后，坚持绿色低碳的原则，打造新环境下的生态文明城镇，助力生态文明建设。