基于日本核污染水排海污染损害的社会化救济路径

田其云 韩颖怡

关键词：核污染水；排海；可保性；强制责任保险；法律制度

日本排海核污染水危害主要来自水中的放射性核素。当1993年俄罗斯在符拉迪沃斯托克（海参崴）附近海域倾倒了约900t液体和固体放射性废弃物时，日本政府提出了强烈抗议和严正交涉。然而，日本政府却对数百万吨的福岛核污染水实施排海计划［1］，招致福岛当地民众的强烈反对，绿色和平组织表示强烈谴责，中国、韩国、朝鲜和俄罗斯等周边邻国明确表示反对［2］。日本政府一意孤行，于2023年8月24日实施核污染水排海，核污染水对海洋生态环境及沿海各国公众健康的污染损害问题，可以从外交、人权、海洋环境监测、跨界海洋环境影响评价、损害赔偿诉讼、责任保险等多个角度进行研究。当污染损害发生时，正常理解，提起损害赔偿诉讼是可以的，但是，在国际上有关民用核能与核污染水的法律追责制度不完善［3］的情况下，即使胜诉，传统侵权法也不能确保受害人得到切实的赔偿。责任保险制度可以弥补传统侵权法之不足，1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）第235条提供了海洋环境污染责任保险这一法律工具，该研究据此探讨核污染水强制责任保险制度。

1日本核污染水排海污染损害救济体系

2011年3月11日，日本福岛附近发生里氏9.0级大地震并引发海啸，日本福岛核事故爆发，福岛第一核电站于当年4月4日—4月10日向海洋排放了10393t污水，其中约含1500亿Bq放射性物质［4］，该事故对海洋环境、食品安全和人类健康产生重大影响［5］，在缺乏核污染水排放及其污染损害监测数据的情况下，至今也难以准确计算潜在的、长期的损害。核污染水含有放射性物质，核污染水污染属于特殊的物理性污染，放射性核素都有固定的半衰期，不同种类核素的半衰期从几分钟到几千年不等。核污染水排海无疑会严重污染、损害相关海域的生态环境，半衰期越长，污染损害的持续性、累积性越强。放射性核素对海洋生物造成伤害，通过食物链影响人体健康［6］。研究者发现，在福岛事件发生后太平洋海域中的海洋生物多次被检测出体内含有放射性物质，人类如果使用被核污染水污染的鱼类，放射性元素也将跟随食物进入人体，严重的放射性物质会影响人类的DNA［7］。面对日本核污染水对海洋生态环境及人类健康可能造成的污染损害，建立系统性救济机制迫在眉睫。

1.1预防性救济

2023年8月24日起，日本政府强推核污染水排海，核污染水对海洋的污染损害范围伴随着海水的流动而向周边海域逐步扩大，沿海各国将深受其害。核污染水中的放射性物质对公众的生命和身体健康造成威胁，法律应当体现公众风险偏好，保护公众健康［8］，因日本排放核污染水而利益受损的公众，应该受到法律的倾斜和保护。

传统的以事后补救为特征的诉讼救济制度秉承“无损害无救济”的传统诉讼原理，往往是在海洋生态环境已经受到损害、公众健康受损之后采取救济措施。相比于事后救济，面对日本核污染水排海对公众健康的损害风险，遵循环境风险预防原則，利益攸关国首先要做的是对相关的风险进行管控，采取预防性救济措施以防止损害后果发生，这也符合环境污染由末端治理走向源头控制的预防性环境治理要求。比如，中国通过管控水产品进口来控制核污染水对公众健康的损害风险。日本核污染水排海后，中国为保障国民健康，防范日本福岛核污染水排海对食品安全造成的放射性污染风险，海关总署发布2023年第103号《关于全面暂停进口日本水产品的公告》：决定自2023年8月24日起全面暂停进口原产地为日本的水产品（含食用水生动物）。

按照环境法上的预防原则，对风险的预防指的是“危险尚未逼近”的风险，通过环境影响评价制度来落实预防原则，日本应依《海洋法公约》第204—206条规定履行海洋环境影响评价义务，利益攸关国积极参与并推动核污染水排海跨界海洋环境影响评价，对核污染水可能造成的海洋生态损害、海洋生物损害、公众的生命和身体健康损害等进行分析、预测和评估，提出并采取预防性救济措施以减轻、消除核污染水损害风险，进行跟踪监测，建立长期的海洋环境评估机制，评价核污染水排海对于海洋环境的长期影响。

1.2损害赔偿诉讼

损害赔偿诉讼是有效的法律救济路径，比如2011年日本福岛核污染事故后发生的诸多损害赔偿诉讼中，福岛及相邻县的2864名居民向东京电力公司提起赔偿10.1亿日元的民事诉讼，仙台高等法院肯定了损害赔偿诉求［9］。作为日本的邻国，韩国在获悉日本核污染水排放方案后就声称会将该问题诉诸国际法庭解决［10］。日本核污染水排海后，随着潜在的、持续的、累积的放射性污染损害显现，风险逐渐转化为危险并发生损害海洋生态及公众身体健康的后果，损害赔偿诉讼在所难免，东京电力公司承担损害赔偿责任。目前，韩国正在搜集证据，旨在将日本排放核污染水造成的污染损失诉诸国际法院［11］。

但是，日本核污染水排海不是一次性行为或短期行为，而是一个长达数十年的持续性行为，损害数额巨大。沿海受害各国及受害人即使在损害赔偿诉讼中胜诉，仅靠东京电力公司独自赔偿，赔偿数额也是其难以承担的［12］，传统侵权法不能确保受害人得到切实的赔偿。此时如果核污染水排放者无力承担巨额赔偿，判决结果无法实现，公众权益依然无法保障。

1.3社会化救济

随着日本核污染水排海，核污染水污染损害的发生将成为社会不得不面临的实际问题，当侵权人自身偿付能力不足以负担核污染水污染损害引发的巨额赔偿时，制度构建亟须解决“由谁支付”的问题。责任社会化是一种将因核污染水所造成的损失分摊至社会不同角色，借助侵权行为法的思考模式，在特定社会角色范围内分散风险，分摊损失的损害赔偿责任机制。在保障受害人获得救济的同时避免加害人陷入困难或破产［13］。“救济论”提出的责任承担或分担机制，是责任社会化的直接的法理依据［14］。社会化救济是相对于个体自力救济的另一种救济形式，采取社会化救济的方式，才可以更好地发挥侵权法损害赔偿的功能，侵权责任人的实际赔偿能力将不再是填补损害救济的桎梏［15］，有效保障受害者权益。

社会化救济体现的是受益行业的责任分担。核污染水排海导致海洋环境污染，海上溢油、海洋工程、海岸工程、海洋运输、海洋倾废等均造成海洋环境污染。海洋环境污染具有长期性，损害结果的发生具有渐进性，由于海洋生态的整体性、海洋空间的立体性、海洋水体的流动性等特点，海洋环境污染损害往往与多种因素有关，与原因行为之间的联系并非是单一对应的，因排污而受益的企业、个人需要“共担风险”。统筹陆源环境污染和海洋环境污染，将污染行业潜在的受益者纳入责任体系中，由于环境公共产品性质，广泛存在着社会连带责任的运用［16］，在整个行业中的受益人必然有责任通过社会化救济参与到责任分担中。金瑞林［17］主张在环境立法中实行预防性与社会化救济制度，根据利益衡量原则，使排除环境侵害与实现损害赔偿双线并行，通过社会化救济分担环境损害与赔偿的压力。

1.4责任保险制度

有学者认为社会化救济包括财务保证制度、责任保险制度、行政补偿制度、社会安全体制等［18］，也有学者主张责任社会化的路径包括补偿基金制度、责任保险制度和社会保障制度［14］，“社会保险”成为较容易界定的损失分配机制［19］，学界普遍认同责任保险制度是社会化救济的重要路径。有学者在研究海洋运输、石油勘探与开发领域曾经发生的油污损害赔偿诉讼中胜诉判决不能执行的困境时，强调立法者不得不确立油污强制责任保险制度［20］。责任保险可以弥补传统侵权法之不足，投保人符合出险要求时，保险公司对其进行赔付，支付保险金，实际上承担了补偿受害人损害赔偿的责任。比如，2010年美国墨西哥湾原油泄漏后超过100起的巨额损害赔偿诉讼中，英国石油公司和瑞士越洋钻探公司等当事人难以独立承担由此导致的海洋环境污染损害赔偿责任，虽然各方当事人就相关保险的巨额赔付存在争议，但不可否认的是责任保险成为转移与分散该巨大风险的最佳途径［21］。在面对长达数十年的持续性核污染水排海损害赔偿时，将损害赔偿责任社会化，构建面向未来的责任保险制度也是日本政府不得不接受的选择。

保险广义上包括财产保险和人身保险，又可细分为第一方保险和第三方保险。第一方保险以被保险人的财产或人身利益为保险标的，以意外事故为承保危险；第三方保险以被保险人对第三人的财产或人身损害赔偿责任为保险标的，以被保险人对第三人的给付为承保危险，即责任保险，由保险人承担因为意外事故所致第三人的经济损失或给付义务［22］。责任保险制度的功能在于用保险费来取代未知、不可预测的大额不确定损失额的方式转移、分散风险，突破固有风险涉及范围，将风险分散于社会。体现在社会救济上，人们通过责任保险来分摊赔偿费用，体现了无过错责任原则的应用［23］。

2日本核污染水责任保险之可保性

构建核污染水污染责任保险制度的核心问题是核污染水污染责任可保吗？“可保性”原理是重要的保险法理，“可保性”的实质是要求风险具有可预期性和可控性，对保险标的有4项要求：①多数保险标的彼此独立，并且暴露于风险之中。②在一定期间内，损失具有可预期性。③损失对被保险人而言是偶然的和意外的。④多数保险标的的损失并不会同时发生，亦即发生产业巨灾的可能性必须降至最低［24］。从理论上讲，责任风险只有符合“可保性”原理，才可以成为保险标的［14］，按“可保性”要求来分析日本核污染水排海污染责任，主张核污染水污染责任可保。

第一，日本核污染水排海已造成污染暴露于风险中的事实。日本核污染水主要来自福岛核电站事故后的处理过程中产生的废水，含有放射性物质氚、锶和碘等，这些放射性物质会对环境和生物体产生潜在的危害。日本核污染水处置可采用地层注入、海洋排放、蒸汽释放、电解释放、地下掩埋等方式［1-2］，其中海洋排放方式耗时最短、花费最低，日本最终采取了海洋排放方式，将其中的放射性污染风险直接暴露于海洋。日本核污染水排海忽视科学不确定性的核污染风险，风险一旦变成现实，将对人类形成难以弥补的致命伤害。日本福岛当地民众及周边邻国民众对此都有明确的认识，出现了对食盐、海产品等多类商品的哄抢现象，于短期内躲避风险，并强烈反对核污染水排海。在日本核污染水排海当天，中国外交部表示：中方对此表示坚决反对和强烈谴责，已向日方提出严正交涉，要求日方停止这一错误行为。韩国、朝鲜和俄罗斯等国也明确表示反对。国际绿色和平组织认为日本排放的污水对于生态环境的影响将长达数千年，并会持续改变及影响人类基因［10］。日本2023年8月24日实施的第一轮核污染水排海共计排放核污染水7788t，不顾国际社会的强烈反对，于2023年10月5日实施的第二轮核污染水排海共计排放核污染水7810t。这是自人类和平利用核能以来，第一次人为地向海洋大规模排放核事故污染水，日本将核污染水一排了之，将风险转嫁给了世界，也将污染损害遗留给了子孙后代。

第二，日本核污染水排海造成的海洋生态损失具有可预期性。福岛当地民众和沿海各国之所以强烈反对日本核污染水排海，正是基于对发生污染损失的预期。在核污染水监测数据支持下，這种污染损失预期是可以评估的，只是限于技术与方法，评估有难度，评估结果也并非精准。为了推动核污染水排海，无论是日本政府提供的核污染水及其影响的相关数据或是国际原子能机构向日本政府公布有关日本核污染水排海问题的最终评估报告，都说明核污染水污染损失是可以通过预测分析的方法进行预期评估的。但是，由于日本政府未能充分传递准确的科学信息［1］，储存“处理水”的罐体位于日本领土，排海活动发生于日本管辖海域，在未获日本政府同意的情况下，利益攸关国无法直接取证，日本政府提供数据的真实性被合理怀疑。如，国际绿色和平组织认为现有的核污水处理技术不能清除日本核污染水中氚类放射性物质，需要长期监测研究［10］。因此，需要日本与利益攸关国充分协商，对外公开核污染水的必要数据及信息，积极推动对核污染水排放、扩散、海洋生态影响、放射性污染物质变化等进行全面、细致、长期的监测，进而对核污染水损害进行科学的评估和预测。比如，中国现有的海洋生态环境监测体系，涵盖了近海海洋环境基础数据，构建起数字海洋信息平台，能够较为及时地发现海洋环境污染事故，有利于确定和评估海洋生态环境损害，中国有能力参与日本核污染水排放及其影响的监测与评估。在未来数十年中，日本核污染水将持续排放，符合大量同质风险存在的情况，实际损失在持续同质风险存在的情况下可以被量化估算，进而实现明确风险界限、确定保险范围、合理厘定保费费率的目的。

第三，核污染水污染损失在何时何地发生具有一定的偶然性。日本核污染水持续性排入海中，累积到一定程度会引起质变，引发海水污染及海洋生态问题。何时何地发生海洋环境污染事故具有偶然性，造成损失的程度及范围也不确定。但是，日本核污染水潜在、持续、累积的污染损失又是必然会发生的，这对“可保性”关于偶然的和意外的要求形成了障碍，而环境责任保险的发展提供了扫清障碍的可能。从环境污染责任保险制度发展来看，环境污染损害普遍具有持续性、累积性的特点，环境污染责任保险突破了传统保险意义上的“可保性”要求，环境污染已成为保险标的，世界各国已建立起环境污染责任保险法律制度。许多国家通过强制危险活动参与者投保的方式，保障受害人获得赔偿的权利［25］。比如，从20世纪60年代起，美国开始推行环境损害强制责任保险，保险标的为有毒物质及废弃物可能引起的环境损害。1988年美国成立了专业的环境保护保险公司，承保标的为包括渐进、意外、突发在内的污染事故与第三者责任［21］。德国从1965年开始对水体污染进行保险，并在1978年扩展到统一对大气和水污染造成的财产赔偿责任承保［26］，德国《环境责任法》确立了强制环境损害责任保险制度，要求企业必须投保，以使受害人能及时得到损害赔偿。瑞典《环境保险法》规定，某些情况下政府不承担受害人损害赔偿时，通过指定机构制定符合批准条件的环境损害保险单。日本《海洋污染与海上灾害防治法》确立了海洋环境责任保险制度，采取自愿投保的模式，对于海洋的污染情况、污染程度以及相关的环境污染法律责任作了规定，以促进海洋环境责任险保险市场的发展［27］。中国也开展了环境污染责任保险的实践，2014年修订实施的《中华人民共和国环境保护法》第52条规定了环境污染责任保险。综观世界各国环境污染责任保险的发展，环境污染责任保险标的包括污染大气、水、土壤、海洋环境而应当承担的环境赔偿或治理责任［28］，保险公司对突然的、意外的污染事故承担保险责任［29］，从而转移环境风险、有效治理环境污染，弥补受害人损失和生态损失［18］。核污染水是环境污染体系中的一员，随着日本政府推行并实施核污染水排海，核污染水已成为世界各国、社会各界普遍关注的重大环境污染问题，将核污染水作为一个新的保险标的纳入环境污染责任保险体系正当其时，构建环境污染责任保险的理论与实践适用于核污染水责任保险。

第四，核污染水放射性污染的性质不同于海上溢油污染和一般的陆源污染，这些海洋环境污染相对独立，不会因某一类事故而同时发生，可以认为核污染水、海上溢油等保险标的的损失并不会同时发生。《海洋法公约》为了对污染海洋环境所造成的一切损害保证迅速而适当地给予补偿，第235条提供了海洋环境污染责任保险这一法律工具，实践中，海洋环境污染责任保险也在探索与发展，其中具有代表性的是海上溢油污染成为保险标的，建立起海洋油污保险制度。《1969年国际油污损害民事责任公约》第7条规定载运2000t以上散装油类货物的船舶所有人必须进行保险，此后，船舶油污强制责任保险在世界范围内得以蓬勃发展。《1996年国际海上运输有毒有害物质责任与赔偿公约》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》《2002年海上旅客及其行李运输雅典公约》等都规定了强制责任保险制度。日本政府实施核污染水排海，核污染水对海洋环境污染损害不同于溢油污染损害，不适用油污强制责任保险，但仍属于《海洋法公约》范围内的海洋环境损害，《海洋法公约》已为核污染水污染责任保险预留了制度空间。

第五，核污染水持续性污染的严重性及潜在的发生在未来的巨额赔偿决定了其成為面向未来的新的保险标的。与一般环境污染不同，核污染水污染属于特殊的物理性污染，其严重性表现在危害范围及其程度。从危害范围看，核污染水污染不限于一人一物，以日本核污染水排海来讲，其危害的是整个海洋生态系统及沿海人群，甚至延伸到包括人及生态环境在内的整个生态群体。长达数年乃至数十年的持续性核污染水排海，影响的不只是当代人的生命安全、身体健康，甚至包括人类子孙后代赖以生存的生态环境［30］，核污染水保险不得不考虑未来的索赔。从危害程度看，核污染水污染侵害人的生命健康，损害的是人类赖以生存的环境，破坏的是人类的生命安全和健康，以及不可修复的生态资源，这些都会导致企业负担超出其偿付能力的巨额赔偿。相比于一般工业污水、生活污水等水污染损害，核污染水污染损害具有更为突出的持续性、累积性特点，决定了其危害后果不一定显现在当下，未来几十年都有可能是其潜伏期，将面临的是来自未来的巨额赔偿，核污染水污染责任保险制度不得不重视未来几十年后可能发生的保险索赔问题。

综上所述，日本核污染水污染责任符合“可保性”原理对保险标的的要求，可以成为保险标的，而且是面向未来的新的保险标的。

3政府主导核污染水强制责任保险制度的构建要点

面对核污染水污染的巨额索赔，受害者的受偿程度根本上受到赔偿者赔偿能力的掣肘，选择强制责任保险，强制核污染水排放者投保，可以迫使他们通过保险费将未来的预期损失内部化，由保险公司填补赔偿环节中作为赔偿者短板的赔偿能力，使得赔偿有序、高效进行，从而保障受偿者及时获得赔偿。

3.1政府公权力干预核污染水强制责任保险

强制性保险和自愿性商业保险的区别在于是否有公权力的介入。公权力干预的必要性在于，市场的逐利性决定了企业不会将社会利益及自身利益外的因素纳入系统运行的考虑范围内，政府在调解“市场失灵”中起着重要作用［31］。正是考虑到环境污染问题的复杂性、持续性特点，在环境公共利益受损时“市场失灵”下的政府环境质量责任，学界普遍认为，强制性的环境责任保险必须要借助于政府的公权力［14］，对于风险高、影响大的企业，应该采取强制性保险［32］，对存在高危险、突发性的环境侵权行为采取强制投保方式［33］。风险高、后果严重的核污染水在横向上涉及受害者、责任人的利益，在纵向上涉及当代人、子孙后代的利益，其中亦包含环境利益在内的社会问题，政府介入是必需的，以保护特定当事人的合法权益以及普遍性的环境利益，借助政府的公权力建立核污染水强制责任保险制度，平衡各方利益。

在核污染水排海中，日本政府向海洋排放核污染水的行为，已经不仅仅是东京电力公司的企业行为，而是日本政府授意或主导的，应视为日本政府的行为，给他国造成的損失，日本应该承担相应的损害赔偿责任［34］。日本主张政府对保险业进行指导和调控，属于“政府主导型”的典例［35］，日本政府可以通过构建专门的核污染水强制责任保险制度来应对未来潜在的巨额损害赔偿，利用起到转移风险作用的保险公司，充分发挥其经济补偿和社会管理功能，提高处理海洋生态环境损害赔偿的行政和司法效率。

政府通过立法强制核污染水污染责任必须投保，对部分保险条款、保险人的责任范围、免责条件及保险金额等进行法律规定。核污染水强制责任保险要求包括核电企业在内的核工业企业必须投保，在企业因清盘、破产等原因不能对受害人承担责任时，核污染水强制责任保险可以以赔付保险费的方式填补投保人因资金能力不足无法履行赔偿责任的缺漏，这是对企业赔偿能力的保证，从而维护了受害人的利益。进一步看，也维护了政府的利益，在政府、企业、受害人、受损海洋生态系统之间寻求利益平衡，缓解核污染水污染损害引发的社会矛盾。当核污染水污染损害发生时，面对巨额索赔，保险公司赔付的制度设计避免了企业因赔偿能力不足而面临的破产风险，对政府而言，则避免了企业破产、工人失业等引发的社会经济问题。保险公司赔付也分担了政府主导核污染水排海所承担的损害赔偿责任，减轻政府财政负担，同时为政府修复受损海洋生态系统提供了资金来源。

3.2政府将核污染水持续性水污染纳入强制责任保险范围

从传统责任保险的保险范围看，事故不管是突发性还是渐进性的，都须是以意外作为前提的，即人为故意引发的事故不包括在内。强制责任保险的责任范围也遵循此项原则，以此界定保险事故的发生，以及保险人是否承担责任保险责任。不可否认突发的核污染水事故属于保险事故，但是日本政府推动的核污染水排海是有计划的可能持续几年甚至数十年的行为，持续性水污染是根本特征，核污染水排海对海洋生态环境的污染损害是必然的，潜在的、长期的、持续累积的损害后果何时何地发生却又具有一定的偶然性，损害程度远超预期。政府主导核污染水强制责任保险制度建设，面对这种来自未来的海洋生态损害索赔，有必要将核污染水持续性水污染纳入强制责任保险范围，明确界定为持续性保险事故，对未来发生的损害赔偿承担保险责任。

区别于一般的商业保险，核污染水强制责任保险的责任范围直接立足社会公共利益，包括环境利益，直接减损社会公共利益的核污染水污染行为都可以在承保之列。核污染水排海污染海洋生态环境而损害了社会公共利益中的环境利益，按照污染者担责原则，污染者承担污染治理责任，属于核污染水强制责任保险的责任。

海洋生态环境的公共物品属性是核污染水污染强制责任保险的合理性来源。公共物品属性直接导致了海洋生态环境的经济外部性特征，依据外部性理论［36］，海洋生态环境不存在产品生产者，企业进行核污染水排海活动时，对海洋提供的生态服务无须经过同意，从而导致“搭便车”现象，海洋生态损害这样的外部性未计入市场交易的成本与价格中。市场经济体制中，供求关系决定市场走向，公共物品的非竞争性决定了其供给如果单纯依靠市场逻辑，将会导致市场失灵的严重后果，所有人都可以自由得到的财富将得不到任何人珍惜［37］。外部成本内部化，为企业提供一个安全性投资环境［38］，就要进行必要的政府干预。当市场经济的逻辑无法完全解决核污染水排海引发的海洋生态环境问题时，政府采取强制责任保险的法律手段保护海洋生态环境就显得尤为重要。法律制度的本质是在正义理念引导下的价值平衡和选择，罗尔斯的社会正义理论对于建立核污染水强制责任保险制度的正当性具有借鉴意义［39］。作为维护和平衡社会正义而构建的法律制度，在应遵循的正义系统被突发事件打破的情况下，建立核污染水强制责任保险制度，要求企业强制性投保，将保险公司作为资金保障，保障对受害者的赔偿和污染治理，本质就是对受害者这一“最少受惠者”给予保障补偿、优先补偿的最大利益，符合正义原则［40］。针对日本政府推行的核污染水排海行为，建立核污染水强制责任保险制度，强制核电企业投保，借以强制的手段，保障因投保人从事核污染水排海行为造成的受害者的利益损失以及海洋生态环境的损失。核污染水排海会对海洋生态环境及海上渔业、养殖业、沿海旅游业，甚至于沿海居民的人身健康造成严重损害。如果仅以直接给付金钱赔偿作为损害赔偿的主要方式，则相当于置被污染的海洋生态于不顾。以核污染水强制责任保险作为手段，将排除侵害、治理污染与赔偿损失3者相联结，赋予了社会化救济海洋环境污染的实践可行性。利用海洋的自我修复功能，在人为干预作为辅助的情况下，可使海洋生态系统向良性循环方向迭代，净化污染水体，恢复海水原有的生态功能，优化被污染的海洋生态系统。

建立核污染水强制责任保险制度，民事赔偿属于天然的保险责任范围，在核污染水保险责任中，保险事故赔偿不仅存在突发性污染事故，也存在渐进性污染事故，持续性的核污染水污染对他人造成人身或财产损害的情况是潜伏的、持续累积的，且发生频率和损失额度要比突发性污染事故大得多。已有环境污染强制责任保险的国家中，英国对于突发性环境污染事故，采取要求当地财产保险公司直接承保的模式；美国对渐进性环境污染事故，采取政策性保险模式，由政府指定保险机构对企业进行承保。德国、美国都是实行强制性环境责任保险制度的代表［41］。

3.3政府支持核污染水强制责任保险公司建设

保险市场中从事环境责任保险的保险人包括专门的保险机构、联保集团和一般性的财产保险公司。鉴于核污染水污染损害显现的特殊性及巨大的索赔金额，一般性财产保险公司难以胜任，保险公司在取证、风险评估等方面，也存在资金、技术方面的难题，由专门的保险机构参与经营可以更好地控制风险和经营风险，通过集中有限的保险资源，推动保险市场发展。

类比重大海上溢油事件造成严重的海洋生态损害后果，在海洋油污强制责任保险制度建设中成立了专门的海洋保险公司并组建联保集团［42］。比如，法国实行油污损害强制责任保险，1977年，法国保险公司与外国保险公司组成污染再保险联营，承保海洋溢油损害事故［43］。美国于1988年成立了专业的环境保护保险公司，中国于2014年成立了以海洋为特色的华海财产保险公司。日本政府推动核污染水排海，需要成立专门的保险公司对此承保。

政府以其公权力介入核污染水强制责任保险，以制度的形式保障保险公司的经营和偿付能力。为核污染水保险标的提供投保的制度指引和保障，政府对专门保险公司进行资金、技术引导和支持，将对企业的核污染水污染责任评价的监督管理部分转移至专门保险公司，方便承保工作的顺利进行，同时减少政府的资金、人力投入力度，减轻政府负担。

政府给予专门保险公司的政策支持，包括但不限于提供财政优惠、补贴等优势。核污染水强制保险在资金、技术、人才、资本等方面具有高于传统保险行业的要求，以客户需求为导向，通过政府的扶持，优化核污染水强制保险产业模式，采取政府与专门保险公司的互保模式，由政府与专门保险公司签订协议，由政府提供税收优惠、保费补贴及建立风险基金等政策支持［44］。

专门保险公司具有对核污染水污染风险进行承保的义务。道德风险本身即是导致保险人无法为风险定价的原因之一［45］，针对投保活动中企业可能存在的不诚实行为或道德风险，专门保险公司通过制定相应条款的方式，明确免责事由、限制投保条件，并完善配套机制，科学定价，在实现其盈利目的的同时，解决企业对核污染水污染责任保险的需求。类比墨西哥湾原油泄漏事件涉及的巨额赔付无疑对海洋环境责任保险的发展产生了巨大的影响，为了平衡收益，保险商们纷纷提高了海上石油勘探、开采保险产品的价格［21］。专门保险公司面对未来核污染水巨额赔付的影响，根据企业污染风险事故风险的不同，划分不同等级保费，遵循“奖优罚劣”原则，对投保人进行有效甄别，从而尽可能地根据企业排污量、治污能力等水平，划分标准，确定其对应的保费水平，防止投保人基于获得保险保障的情况下漠视危险，放任核污染水污染情况发生。

核污染水强制责任保险中保险人的参与权。在核污染水排放后，无损失则无理赔，理赔以核污染水造成海洋生态环境损失为前提。保险事故一旦发生，海洋生态损害或公众健康损害得以确认，保险公司须在理赔环节勘验，确保赔偿资金到位。在核污染水污染损害赔偿诉讼中，保险人由于和加害人之间订立保险合同的缘故，存在利益关系，因此拥有相应的诉讼利益，保险人享有参与权，其对诉讼情况的掌握也有利于理赔环节对保险金额的确定。当然，政府在构建核污染水强制责任保险制度时，如果设计直接诉讼制度，是对核污染水强制责任保险的有益补充。直接诉讼是指强制责任保险赋予受害第三人直接请求权，受害人可以直接向侵权责任方的保险人提起损害赔偿诉讼，保险人作为被告直接参与诉讼，使受害人得以迅速理赔，极大地节省了索赔的成本和提升效率，保障强制责任保险制度的功能发挥［40］。根据《海洋法公约》第229条的规定，在日本核污染水排放可能造成的海洋环境生态损害事故中，可以设计直接诉讼制度。

4日本核污染水排海下的强制责任保险国际合作建议

以《海洋法公约》为基础，通过国际合作，推进核污染水强制责任保险制度建设的建议。

第一，指出日本向海洋排放核污染水的行为，已经不仅仅是东京电力公司的企业行为，而是日本政府授意或主导的，应视为日本政府的行为，对海洋生态环境损害及公众健康损害承担责任。并指出日本核污染水排海违反了《海洋法公约》第194条的规定，该规定要求各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。日本在无法独立防控海洋环境污染时未寻求国际合作与帮助，擅自将核污染水一排了之，其持续性排放的行为使得放射性元素通过流动的海水，造成持续性水污染损害，波及周边各国乃至整个海洋生态系统，终将危及全人类。

第二，敦促日本政府履行《海洋法公约》第192条要求的保护海洋环境义务，根据第207条制定防治污染的法律与规章的要求，在日本《海洋污染与海上灾害防治法》确立的海洋环境责任保险制度基础上建立核污染水强制责任保险制度，并按照《海洋法公约》第235条的规定，为了对污染海洋环境所造成的一切损害保证迅速而适当地给予补偿的目的，与周边利益攸关国积极开展核污染水强制责任保险国际合作，提升损害补偿能力。利益攸关国应根据《海洋法公约》第207条的要求完善其国内法律，确保有效保险。

第三，推动日本与利益攸关国对核污染水强制责任共同保险。在保险市场中，各保险公司竞争激烈，但由于核污染水保险的风险过大，保险公司间可以形成合作关系，通过共同保险的方式分摊风险，减少自身的风险成本。日本是保险业最发达的国家，但却对外资保险公司进入日本保险市场设置了许多障碍限制［35］。面对核污染水排海引发的强制责任保险，日本需要与利益攸关国合作，放宽利益攸关国保险公司进入日本保险市场的限制。比如，1999年中国就成立了核保险共同体，相关法律支持其加入世界核保险共同体体系，参与国际保险业务［46］，有能力和实力进入日本保险市场，参与核保险、核污染水保险等保险业务。在日本开放保险市场的基础上，中国、韩国、朝鲜、俄罗斯等利益攸关国的核污染专门保险公司进入日本保险市场，与日本的专门保险公司共同参与核污染水污染责任保险，达成《海洋法公约》要求的强制责任保险国际合作。对于共同保险，日本保险协会、各保险公司开发了多种共同保险信息系统，信息系统共同化在对保险公司降低成本，提高企业运行效率、业务水平、调控风险等方面具有重要作用。信息系统共同化在核污染水强制责任保险国际合作中仍需要日本及利益攸关国的法律支持，拟定相关规则，建立信息化共享平台，通过对保险费收取方式、勘查定损流程、保险金支付途径等方面进行规范，使各保险公司统一享有共同后台系统，并在运用云计算、大数据、人工智能等保险科技手段搭建核污染水强制责任保险全流程的智能风险管控平台方面开展国际合作，分析决定是否承保、保費设定情况，进行风险事故预警及事后处理。

第四，寻求保险衍生工具提升核污染水强制责任保险能力。利用共同保险应对未来的核污染水损害赔偿，仍需要防范核污染水污染损害巨灾的发生，风险分散机制是巨灾保险的核心环节，利用保险制度分散风险的制度功能来分散核污染水长期的、巨额责任风险，其分散风险的能力是与具体制度的完善与创新结合在一起的。巨灾证券化正是产生于在保险市场承保能力不足的背景下［47］，1973年，Goshay和Sandor率先提出将再保险风险转移至资本市场，通过巨灾风险证券化来解决承保能力不足的问题［48］。利用保险衍生工具，美国、日本等发达国家先后推出巨灾保险债券、巨灾期货、巨灾期权、巨灾互换等保险衍生品［49］。核污染水排海引发的未来潜在巨额损害赔偿属于巨灾类型的核污染水责任保险事件，日本应利用其成熟的巨灾证券化制度促使保险市场和证券市场的相互融合，与利益攸关国开展核污染水巨灾证券化的国际合作，就巨灾费率厘定、巨灾信息披露、头寸限额制定、交割方式制定等多种技术展开国际合作，加强巨灾证券化的技术研究与交流。

第五，统一规范核污染水强制责任保险准备金。保险准备金是保险公司为了承担未到期责任和处理未决赔款而从保险费收入中提取的一种资金准备，足额的保险准备金可以增强保险公司的偿付能力，降低经营风险。已有核电站的国家，诸如中国、美国、日本、韩国等，都具备建立核巨灾责任准备金制度的经验［50］。日本保险准备金制度的特点是准备金按年提取，无期限留存。在日本核污染水排海共同保险的国际合作下，按年提取保险准备金的比例、留存期限、使用管理等均需要利益攸关国共同商定，建立长期的、提留充足的核污染水保险准备金以有效应对未来可能发生的巨额索赔。通过国际合作达成保险准备金统一的管理规范，避免参与共同保险的保险公司根据自己的需要任意调整保险准备金的提取比例和留存期限等情况的发生。

第六，敦促日本履行核污染水排海告知义务。告知义务的产生基础是保险人与投保人的信息不对称，在保险制度设计中，保险人是保险责任风险的承担人，而投保人是风险的直接制造人和实际控制人。根据信息不对称理论，在一段关系中，掌握信息较多的一方往往占据关系高位，在投保关系中，投保人对信息的掌握多于保险人，具有优势地位。依据诚信原则，各国保险法律普遍要求拥有信息优势地位的投保人履行告知义务，核污染水强制责任保险中的投保人也不例外。日本政府主导和实施核污染水排海，除了东京电力公司需要履行告知义务外，日本政府在核污染水强制责任保险国际合作中仍需要履行如下告知义务：一是投保人在核污染水处理上所采取的技术措施及处理结果。核污染水排放前，投保人对污染水处理、污染物去除等先进技术进行研究，同时积极开展技术交流与合作，共同探索先进净化方法等优化环节。有学者认为日本现在根本未穷尽一切手段处理核污染水，向海洋排放核污染水只是一种相对简单、成本较低的处理方案［10］。因此，在接下来的持续性核污染水排海前，日本政府及东京电力公司是否投资研发核污染水处理技术，是否采用了先进设备以减少核污染水污染，是否采取定期核查排放情况、控制排污风险措施，以及核污染水中放射性污染元素及含量是否达到排放标准等均需要向保险人及利益攸关国告知。二是投保人自有场地损失，对投保人自有场地因自然灾害、意外事故受到污染侵害产生的抢救费用和治理责任应当作为核污染水强制责任保险的保险标的。东京电力公司作为研发和使用核能的责任人，在明知核能具有重大危险性和高风险的情况下，对于实践中可能引发的问题，管理和运行中可能存在的安全风险漏洞，应事先做好安全评估工作，定期进行系统维护，以技术保障作为防线，对应急事件、突发事件进行预案演习，尽可能防止事故发生及事故损害扩大化，尽最大可能降低伤害和损失［51］。三是投保人在核污染水内部控制方面的相应安排，如企业内部核污染水管理规章制度、管理规范标准、执行情况，核污染水管理的组织机构、人员及专业培训情况等。比如，东京电力公司在福岛核事故爆发前，对暴露的安全隐患未及时填补风险漏洞［52］，这种内部管理规章制度执行不到位提升了事故风险。四是投保人的保险信用情况。投保人是否通过环境评价并结果良好，是否有过核污染水破坏生态环境的历史记录等都应被列入考察范围内，直接影响承保情况及后续的费率厘定、保险金界定等环节。五是投保人被诉情况。核污染水污染损害发生后，投保人作为当事人，应第一时间将相关信息告知保险人，并向保险人提供案情需要的相关证据资料。除明显不属于保险责任范围内的情况，不论受害人是否提出赔偿请求，投保人均对保险人有告知义务。

第七，开展核污染水监测国际合作，为核保提供科学依据。核污染水监测为判定保险事故发生及核保工作提供基础数据支撑。日本核污染水排海，初期，对海洋的污染损害未明，保险事故未立即发生。随着核污染水及其放射性污染物污染损害持续积累并向周边海域扩散，日本持续性的核污染水排海行为将不断加重这一污染损害过程，未来损害后果爆发时，核污染水强制责任保险事故发生。这涉及该过程中核污染水及其放射性污染物排放数量、浓度、污染损害等系列数据及其动态变化，日本政府有义务对此进行监测并提供监测数据。受核污染水污染损害的各利益攸关国有权对扩散到其海域的核污染水及其放射性污染物的动态变化、受损海洋生物、海洋水产品及对公众健康的影响进行监测。围绕日本核污染水排海，利益攸关国有必要敦促日本开展核污染水监测的国际合作，就监测点、监测网布局，监测内容、方法公开，监测数据发布、使用、管理等达成合作机制，为未来的损害赔偿，判定保险事故及核保工作提供支持。

第八，建立福岛核污染水排海风险预警、风险处理机制，提高核保效率。核保是承保工作的核心，关系到保险公司承保业务的盈亏和财务稳定［53］。在对核污染水这一新的承保标的的具体风险状况进行核保控制时，其突出的持续性、累积性特点增加了核保控制的难度。为了推动核污染水强制责任保险的顺利发展，日本须与利益攸关国就核污染水损失评估体系建设进行国际合作，为核保提供科学、可靠的损害赔偿数额依据。核污染水排海导致海洋生态损害，其赔偿冲突主要体现在不同国别法律规定、国内法与国际条约间内容冲突。从微观角度，这是不同国家制度背景差异导致的结果，是个性差异；从宏观角度，这是海洋生态环境损害自身具有的独立性、抽象性、动态化、财产利益直接关联性等特点造成的，是共性问题。将个性差异与共性问题结合起来进行损害评估，如何建立福岛核污染水排海污染损害评估专业性机构是合作的基础，需要利益攸关国选派核物理科学、海洋环境科学、海洋生态學、环境经济学、保险学、法学等多学科的专家建立第三方评估平台，为核污染水风险评估、损失评估、损害处理及赔偿等提供技术支持和专业咨询，也为保险公司科学制定保险赔偿标准提供参考，为其规避风险提供专业咨询。通过第三方评估平台进行专业的风险评估，核污染水强制保险的核保控制问题的解决就变得明朗得多。面对日本核污染水排海的跨界海洋环境损害，适用《海洋法公约》框架下的防止、减少和控制海洋环境污染的举措，第204—206条规定的环境影响评价制度展现了其在预防海洋环境损害的决心和能力［54］。日本实施核污染水排海就负有海洋环评的义务［2］，但是核污染水排海导致跨界海洋环境损害，是否达到“重大污染”“重大和有害的变化”由各国自行评估，评估结果事关启动跨界海洋环境影响评价，国际合作在所难免。跨界海洋环境影响评价对潜在环境影响进行跟踪监测［55］，是一项实施时间、信息提供、跨界各国磋商等方面的综合性的程序义务，其环评的内容需要各个国家国内相关法律和授权，通过国际合作来确定。跨界海洋环境影响评价为保险公司在核保中面对未来的损害索赔提供预防性的制度保障和科学依据。如果将核污染水污染风险评估与风险控制纳入环境影响评价制度体系之中，跨界海洋环境影响评价的国际合作则会强化核污染水排海风险评估与风险控制能力。在保险定价方面，引入跨界海洋环境影响评价程序，将海洋生态环境达标作为承保和定价的重要因素，根据不同海域地区的环评标准，将其作为核保门槛，高于这个标准的，可以下调费率；而低于这个标准的，则应当上调费率。在核污染水损害评估与跨界海洋环境影响评价的基础上建立福岛核污染水排海风险预警、风险事后处理机制，通过智能风险管控平台进行全流程智能风险管控，智能定损，设定理赔方案，实现快速理赔，可提高保险核保的整体效率。

5结语

日本政府推动核污染水排海引发的对污染损害的争论让我们不得不反思政府、企业、公众在面对核污染水污染损失的情况下，如何建立公平的损失分配制度？核污染水强制责任保险制度一定程度上能发挥平衡政府、企业、公众之间的利益与损失、修复受损海洋生态系统的制度功能。在核污染水污染损失分配制度建设中，补偿基金制度、保险制度、社会保障制度之间有何关系，如何统一起来形成制度体系都有待进一步研究。在核污染水强制责任保险推进中如何充分发挥市场机制作用，增加保险资金来源，通过再保险等方式分散风险，增加保险覆盖面，最终使核污染水风险成为商业上的可保风险仍需要进一步研究。当务之急是在日本核污染水排海已成事实之初，日本把风险损失分散给海洋沿岸各国［56］之际，明确各方的义务与责任以及采取的措施，以降低核污染水的影响［9］。鉴于《海洋法公约》项下的海洋环保义务涉及国际社会的共同利益的维护［57］，按照第235条的要求，敦促日本政府认真回应国际社会、周边国家以及本国民众的严重关切，本着对全球公共利益高度负责的态度，同各利益攸关国进行充分的协调沟通，开展国际合作，就核污染水强制责任保险进行磋商，解决面向未来的核污染水巨额损害索赔的责任及争端，这是极其重要的。