王传中,王 哲,韩 珍
(河南医学高等专科学校,郑州 451191)
党的二十大报告强调,提高全社会文明程度,提高人民道德水准和文明素养,统筹推动文明培育、文明实践、文明创建,推进城乡精神文明建设融合发展[1]。文明行为的培育和促进工作体现着全社会文明程度的发展与提高,2022年5月—2023年7月对河南省及所属18个省辖市关于文明行为培育和促进的地方性法规的立法工作进行分析,探讨河南省推进文明行为培育和促进的法治途径。
全省文明行为培育和促进的地方性法规属于文明行为综合立法[2]。文明行为促进型立法是践行社会主义核心价值观的重要途径,是对道德进行综合性立法的表达形式[3]。其中,《河南省文明行为促进条例》于2020年7月31日经河南省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过,自2021年1月1日起施行[4]。各省辖市中,除了开封、洛阳和济源以外,其余15个省辖市分别于2019年至2022年制定并经过法定程序实施了省辖市域的文明行为地方性法规。
从各省辖市的文明行为促进条例与河南省文明行为促进条例的施行的时间关系来看,15个省辖市中,有5个省辖市(郑州[5]、商丘[6]、鹤壁[7]、信阳[8]、周口[9])在《河南省文明行为促进条例》之前施行,其中,郑州市、商丘市文明行为促进条例在《河南省文明行为促进条例》施行后进行了修订;有4个省辖市(安阳[10]、濮阳[11]、许昌[12]、三门峡[13])与《河南省文明行为促进条例》同日(2021年1月1日)施行;有6个省辖市(南阳[14]、漯河[15]、平顶山[16]、新乡[17]、驻马店[18]、焦作[19])在《河南省文明行为促进条例》之后施行。
从全省及各省辖市文明行为促进条例的结构来看,省条例包含了五章(总则、规范和倡导、保障和监督、法律责任、附则),各省辖市的条例具有部分相同的分章,即第一章总则和最后两章法律责任、附则。在此基础上,各省辖市也有不同的特点。1个省辖市(郑州)的文明行为促进条例的第三章为实施与保障,强调了实施的内容。4个省辖市(平顶山、鹤壁、漯河、南阳)的文明行为促进条例分为六章,将文明行为的基本规范与倡导和鼓励的文明行为分开表述。3个省辖市(新乡、焦作和驻马店)的文明行为促进条例没有分章。1个省辖市(许昌)的文明行为促进条例突出了重点规范。1个省辖市(商丘)的文明行为促进条例将倡导和鼓励的内容作为一条纳入了基本规范的章中。1个省辖市(濮阳)的文明行为促进条例将倡导的内容融入“行为规范”的表述之中。从条款数量来看,《河南省文明行为促进条例》有53条,郑州、平顶山、鹤壁、漯河、三门峡、南阳、信阳、周口的有40至49条,安阳、濮阳、许昌、商丘有30余条,新乡、焦作、驻马店有20余条。
3.1 明确内涵实质,突出文明行为培育和促进工作的政策法规指引 关于文明行为内涵的界定,《河南省文明行为促进条例》明确指出,文明行为是指遵守宪法和法律法规,践行社会主义核心价值观,符合新时代公民道德要求,维护公序良俗,倡导绿色环保,体现社会文明进步的行为。社会主义核心价值观入法是一项复杂的系统工程,需要通过各种有效的路径予以推进,文明行为促进立法是其中的一种有益尝试[20]。12个省辖市条例在总则或者条例起始部分,对文明行为的概括界定内容基本一致,除具体用词、语序外,均涵盖了遵守宪法和法律法规,践行社会主义核心价值观,符合道德要求,维护公序良俗、社会文明进步等内容,其中,平顶山市的条例特别指出,传承和弘扬中华优秀传统文化。另外3个省辖市(新乡、驻马店、焦作)的条例未明确界定文明行为的内涵。
3.2 明确任务分工,突出文明行为培育和促进工作的机构责任落实 关于文明行为促进工作的任务分工,《河南省文明行为促进条例》第四条明确指出,文明行为促进工作应当坚持党的全面领导,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持以人民为中心,遵循规范与倡导相结合、政府主导与社会共治相结合、重点治理与统筹推进相结合、激励与惩戒相结合的原则。在第五条中,对县级以上精神文明建设指导委员会及其办事机构,即文明委、文明办对本行政区域内的文明促进工作明确列出了工作职责。在第六条中,对县级以上人民政府及有关部门、乡镇人民政府、街道办事处和居民委员会、村民委员会的职责进行了明确。在第七条中,对工会、共青团、妇联等群团组织,企业事业单位和其他社会组织需要承担的工作责任也作了要求。从对省和各省辖市文明行为促进条例就文明行为促进工作职责的任务分工内容进行分析,全部涵盖了党委统一领导和各级文明委文明办、各级人民政府的职责分工,其中,《郑州市文明行为促进条例》在任务分工的要求中,特别提出市、县(市、区)精神文明建设指导委员会建立文明行为促进工作联席会议制度,研究、制定文明行为促进工作相关规定,明确任务分工,协调解决有关重大问题。已制定条例的15个省辖市中,有14个省辖市对村委会和居委会的工作责任进行明确,有8个省辖市对群团组织(人民团体)、企业事业单位和其他社会组织的工作职责进行了要求。
3.3 明确规范行为,突出文明行为培育和促进工作的基本底线要求 对原本仅由道德规范调整的文明行为进行立法,是法律与道德互动关系的一个重要方面,也是发挥立法引领和推动社会发展这一功能的重要体现[21]。从河南省及各省辖市文明行为促进条例中关于文明行为规范的内容来看,基本覆盖了爱国守法、维护公共秩序、文明出行、保护生态、维护环境卫生、参与文明乡村社区等的文明创建、文明旅游、文明使用网络、弘扬家庭美德等方面的内容,在河南省和濮阳市文明行为促进条例中指出了遵守国际礼仪的要求。在15个已制定文明行为条例的省辖市中,有5个省辖市(郑州、安阳、鹤壁、三门峡、南阳)特别提出了文明(健康)生活的要求,有6个省辖市(平顶山、焦作、濮阳、南阳、商丘、驻马店)城市特别提出了文明医疗(就医)的要求,有11个省辖市(安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、许昌、漯河、三门峡、商丘、信阳、周口)特别提出文明养犬(饲养宠物)的要求。部分省辖市也将维护公共安全、崇尚英雄模范、文明执行公务(执法)、文明(诚信)经营等列入规范的文明行为。
3.4 明确倡导行为,突出文明行为培育和促进工作的特色文化熏陶 倡导和鼓励的行为,是需要主动作为,能够切实帮助他人或极大增进社会文明程度的行为[22]。从河南省及各省辖市文明行为促进条例中关于文明行为倡导或鼓励的内容来看,基本覆盖了文明生活方式、见义勇为、无偿献血、慈善公益、救助他人、志愿服务、优秀文化传播和科普活动等,有的在文明行为促进条例的倡导或鼓励内容中明确列出,有的在行为规范内容、促进和保障等部分间接涉及。在倡导或鼓励这些内容的同时,部分省辖市的文明行为促进条例中还明确了一些具体和具有当地特色的内容,如郑州、新乡、焦作、南阳的文明行为促进条例中,倡导学习急救知识和逃生避险知识技能等,新乡市文明行为促进条例倡导进行有关新乡先进群体精神的理论和应用研究,焦作市文明行为促进条例倡导弘扬“特别能战斗”精神,挖掘利用焦作农业农耕、治黄兴水、历史名人、太极功夫等文化特色资源开展文明行为促进工作,信阳市文明行为促进条例倡导弘扬大别山精神,许昌市文明行为促进条例倡导通过线上线下交易的方式促进闲置物品再利用,驻马店市文明行为促进条例倡导单位卫生间和空余停车位向社会免费开放。
3.5 明确保障监督,突出文明行为培育和促进工作的激励典型示范 从河南省及各省辖市文明行为促进条例中关于文明行为促进的保障和监督方面来看,基本包含了对政府及其相关部门的工作要求,完善公共服务设施,开放单位内部相关场地设施,广泛开展宣传教育引导,充分融入精神文明创建各项活动之中,开展文明行为的表彰和激励,对道德模范、身边好人、优秀志愿者等先进人物开展帮扶和礼遇,将文明行为促进工作纳入工作目标责任制并进行考核考评,探索建立文明行为的评估指标体系,将文明行为与不文明行为纳入信息共享平台,鼓励和号召全社会单位、组织和公众个人广泛参与到文明行为促进的实施、意见建议征集等活动中来。在各省辖市的文明行为促进条例关于保障和监督及类似章节中可以看出,基本覆盖了以上内容,有3个省辖市(郑州、濮阳、周口)在条例中明确提出建立评估指标体系,有5个省辖市(郑州、平顶山、新乡、焦作、周口)在条例中明确提出促进文明行为工作要做到先进人物的帮扶和礼遇,7个省辖市(郑州、安阳、鹤壁、新乡、漯河、信阳、周口)在条例中明确指出建设文明行为信息共享平台与机制。
3.6 明确法律责任,突出文明行为培育和促进工作的法治责任追究 从河南省及各省辖市文明行为促进条例中关于文明行为促进的法律责任方面来看,河南省和各省辖市条例中均明确指出,对违反本条例规定的行为,法律法规已规定法律责任的,从其规定,并对文明行为促进工作有关部门及工作人员如发生履职违规情形明确了追究方式。《河南省文明行为促进条例》明确了其他处罚方式为罚款,当事人可以通过参加相关社会服务的方式减免处罚,要求将不文明行为记录到社会信用信息平台之中。各省辖市条例中,有3个省辖市(焦作、南阳、驻马店)未单独列出采取罚款的处罚方式,有5个省辖市(郑州、鹤壁、新乡、漯河、商丘)在条例中明确当事人可以通过参加相关社会服务的方式减免处罚,有5个省辖市(郑州、鹤壁、濮阳、漯河、信阳)在条例的实施与保障部门提出要将不文明行为记录到社会信用信息平台等。在具体处罚方式方面,有1个省辖市(新乡)指出,对条例规定实施不文明行为,但法律法规未规定法律责任的,可以由相关行政执法部门进行批评教育;有1个省辖市(周口)规定,当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的,应当依法从轻或者减轻行政处罚,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚;有9个省辖市(平顶山、安阳、鹤壁、濮阳、许昌、漯河、三门峡、信阳、周口)指出,可以先进行警告的方式制止当事人实施不文明行为;有10个省辖市(郑州、安阳、鹤壁、濮阳、许昌、漯河、三门峡、商丘、信阳、周口)指出,可以对当事人实施不文明行为进行责令改正;有2个省辖市(新乡、濮阳)指出,要将相关的不文明行为通报当事人所在的单位或社区。有2个省辖市(安阳、濮阳)对维护文明行为促进工作的执法人员和社会公众权益不受侵害给予了规定。
文明行为的培育和促进体现着社会文明程度。各地法规对文明行为培育和促进方面在施行时间、结构和内容方面有其规律性,以法规对文明观念、文明行为等予以规范是践行社会主义核心价值观的法治途径,对引导和推动公民树立文明观念、促进文明行为养成、提升社会文明程度具有重要作用。