传媒资本呼唤法治

编者按：本刊今年第四、五期独家连载了中国记协孙正一、农秋蓓、柳婷婷的调查报告《我国新闻媒体资本运营情况初探》，在业界和学界引起极大反响。本刊特约请新闻法学专家魏永征研究员从法律层面上对传媒的资本运作加以论述，其中不乏独到的观点，以期引起读者更多的关注，进而深入探讨传媒资本的运作问题。

不管人们是承认还是否认，是赞同还是反对，大批业外资本进入我国大众传媒业已是一个不争的事实。这类信息，先是在经济专业报刊上陆续披露，现今新闻专业报刊也终于承认了这一现象，不过更多的情况还处于或明或暗之中。比如笔者屈指就可以举出报刊吸纳业外资本运作的个案十例以上：有直接同报刊“合资”的，也有只同报刊的经营部分合资、合作的；有把整个经营全部划出去同别人合资的，也有只让人“承包”一部分版面、栏目（广告）的；有专业性报刊，也有党报；时间长的已有十年以上，但多数是近一二年的事。这些个案大都处于“只做不说”状态，所以眼下还很难作出全面的分析。

市场经济就是法制经济。无论是从依法治国的一般要求上说，还是从资本市场运作的特殊要求上说，合法性总是第一要义。

在我国现行新闻传播法的框架内，大众传媒合法利用业外资本的关键就是把传媒的传播业务同经营业务分离开来。

如同最简陋的报社也要分为编辑部和经理部那样，所有传媒单位的业务都是分为传播和经营两块。两者虽然有十分紧密的联系，但终究是不同性质的两个部分。党和国家所要控制的主要是传媒的社会主义性质和正确的政治方向；而资本所关心的，则是自身的保值增值。这就是可以实行“两分开”的基础。

我曾试图以“传媒办公司”还是“公司办传媒”这个通俗的说法来说明传媒向业外融资在现行法制中合法和非法的界限⑴。两者的根本区别正是在于业外资本的投向，是直接投向传媒（势必涉及传播业务）呢，还是投向传媒的可经营部分。

“公司办传媒”就是业外资本直接投入传媒，也就是业外投资者同传媒的主办单位合资，传媒成为双方投资形成的公司下面或者内部的一个实体。这种做法不符合我国现行的传媒体制。我国传媒业是一个必须经过严格审批方能进入的特殊行业，从事传媒业是一种特许权。按照行政法规的规定，只有具备一定政治条件的主体才能设立传媒单位，在印刷媒体方面实行主办单位、主管单位制，在视听媒体方面实行政府台制。传媒设立后严禁转让和出租，包括整体和局部、有偿或无偿。业外资本，不管是国有的还是公有的或者是私人的，直接进入传媒，都意味着投资者与原来的主办单位分掌传媒，使现有的传媒体制发生根本变化，这不但与现行法制相抵触，也是我国意识形态的主管部门绝对不能接受的。

“传媒办公司”就是业外资本投入传媒的可经营部分，也就是业外投资者同传媒或者它的主办单位合资开办广告、发行、印刷、节目制作等公司。从传媒方面说，就是把自己可经营的那一部分资产剥离出来，开办企业，吸纳业外资本。而这些与传媒相关的行业，虽然也实行审批进入，对准入资格也有不同限制，但是总的来说，都允许不同所有制的资本进入，所以传媒以这些部分同别人合作，就是合法的。

广告业，按照1993年《广告法》规定，法人、其他经济组织或者个人都可以依法经过登记从事广告经营活动，只限制个人不得进行广告发布。1994年国家工商局和外经部联合发布规定，允许依照法定程序设立中外合资、合作经营广告业务的企业。从这个意义上说，广告业不仅早已向不同所有制的资本开放，而且也已向外资开放。

印刷业，在我国属于特种行业，实行印刷经营许可制度。但1997年行政法规《印刷业管理条例》只禁止设立外商独资经营的印刷企业，允许企业、个人和中外合资不同主体申请设立印刷企业。只是按照申请主体的不同，申请设立的是印刷出版物还是包装装潢印刷品、其他印刷品的不同，在审批机关、级别方面有不同的规定。

出版物发行业，1997年行政法规《出版管理条例》和1999年新闻出版署《出版物市场管理暂行规定》，把发行业务分为总发行、批发、零售三档。规定从事总发行业务，应该是具有法人资格的国有发行单位或国有控股公司；从事批发业务，应该是国有、集体所有制单位或公司，个人只能从事零售、投递业务，还规定中外合资、合作企业不得从事出版物总发行、批发业务，就是说可以做零售。所以也不是绝对禁止外资进入。

节目制作，1997年行政法规《广播电视条例》规定设立节目制作单位实行审批制，但对于准入资格并无限制，现在电台、电视台同企业合作制作节目已成为通行的做法。广电部还就中外共同投资合作制作电视剧和录像片发布了行政规章。

广播电视传输覆盖网的建设、经营及其收益，其中特别是有线电视网络，很受关注。去年国务院发布行政法规《电信条例》，规定经营电信业务实行许可制度，经营基础电信业务者应为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或者股份不少于51％，经营增值电信业务者应为依法设立的公司，对于资本所有制没有限制。而根据“条例”其他条款，经营基础电信业务和经营增值电信业务，适用于广播电视传输网的建设和经营，这就为广播电视网络建设吸引业外资本提供了法律依据。

传媒同业外资本合资，从事相关经营活动，只是吸纳业外资本的初级形式。但是正因为这种初级形式是合法的，那么以上市公司的形式向社会融资也具有了合法性。当然，传媒涉足上市公司，除了相关行业必须有准入资格外，还必须满足《公司法》、《证券法》规定的所有条件。传媒发起上市的典型个案便是东方明珠股份有限公司，上海人民广播电台、上海电视台都是公司的发起人。买壳上市最著名的个案，便是《成都商报》通过子公司博瑞公司受让“四川电器”股权而成为后者的第一大股东。最近，广州日报报业集团通过子公司收购有限责任公司建北集团36％股权，也被认为是“买壳上市”的重大举措⑵。

把“公司办媒介”改为“媒介办公司”以求合法性的一次精心设计，便是北京港澳实业股份有限公司对中国计算机报经营权的收购。这家公司先是公告宣布以1.53亿元购买信息产业部下属计算机与微电子发展研究中心（CCID）所拥有的中国计算机报社51％的股权和相应的经营性资产的经营权、收益权，后来将“购买……中国计算机报社51％的股权”改为“购买……中国计算机报有限公司51％的股权”，这个中计报公司也就是《中国计算机报》的经营主体⑶。这一改，就把可能造成企业同主办单位共掌报社的违法局面，改成了企业同主办单位合资经营一家公司并共享收益，虽然经营内容也就是报社的全部经营性业务，但是这在现行体制上是合法的。

把融资控制在经营性业务范围内，是我国传媒业合法进入资本市场的基本界限。在可以预见的未来，这个界限不会突破。但是由于这些经营性业务的开放也只是近年的事情，有关规范也还不够完备，就是说，所谓“合法性”之“法”，同我国初步形成的社会主义法律体系的框架还不够和谐统一。随着传媒融资活动的扩大，有关规范和制度将会作出调整，逐步完善起来。

首先，传媒将真正获得作为独立经济实体的法律地位。我国传媒实行“事业单位、企业化管理”，不是企业，并不具有企业那样的经济上的独立地位。《出版管理条例》规定出版单位取得法人资格后，“以其全部法人财产，独立承担法律责任”，而不提“独立行使法定权利”，按理责任和权利是统一的，这种缺漏恐怕不是出于疏忽。有关部门规章规定主办、主管部门同传媒单位是领导和被领导的关系，而不提出资者和经营者的关系。上级主办、主管部门有权决定传媒的设立、撤销、合并、重组以及改变宗旨等重大事项，只要认为需要，干预传媒的经营，包括决定传媒自有资本的投向，也是常有的事情。现在传媒进入资本市场，成为投资者，而它自己却没有完整意义上的法人财产权，这是说不通的。传媒开展投融资活动合法性的坚实基础，在于明晰产权，取得法人财产权。

其次，对传媒业管理的党政分工将提上议事日程。所有传媒的资本都是国有资产，传媒的出资者便是政府的国资管理部门，传媒的资本运作就要由政府部门来管理和监督。更不必说传媒将自有资本同业外、境外资本合作，成立责任公司、股份公司，以及通过发起上市、买壳上市等方式吸取社会资本，更必须依照《公司法》、《证券法》，在政府部门的直接监管下进行。这样现行由党委及其宣传部统管传媒的体制需要有所改变，政府对传媒的监管功能将要加强。当然，党政分工的明确，只会加强和改善党对大众传媒的政治领导、思想领导和组织领导。

第三，“依法行政”的原则要得到切实贯彻。贯彻“依法行政”的一些基本原则，诸如行政权力必须依法授予，行政行为必须符合法律规定，法无明文规定不处罚等，是要政府部门既不失职，又不越权；既维护国家、社会的公共利益，又保护公民、法人的合法权益，保证行政权力的廉洁、务实、高效。这在传媒业领域还有许多工作要做。如前所述，在传媒业和相关行业，都实行严格的行政审批制，这是完全必要的。但是现在对于审批的条件的一些规定过于弹性化，行政权力拥有很大的自由裁量权，时而还有“特批”的做法。随着传媒进入资本市场，有些做法不符合公平竞争原则和透明原则，又缺乏行政复议和行政诉讼机制的约束，弄得不好，就会成为孳生腐败的温床。有关审批制度将要进一步规范化、法制化，并对某些项目可以考虑有控制地实行核准制、注册制。

第四，传媒领域的法制建设需要加强。我国传媒领域的法律规范是在整个社会主义法制建设带动下形成的，专门法的位阶较低。绝大多数专业领域是以法律规定基本原则，以行政法规规定实施细则。而在传媒领域，则是以行政法规规定基本原则，以部门规章规定实施细则。以规章行政的做法比较普遍。部门规章权限甚小，如要硬性规定，就会同法律抵触，而且政出多门，不同部门的规定容易发生冲突，造成“依法打架”；或者留下法律空白，无章可循。例如，最近张家口邮政局同当地一家民营发行公司因后者从事报刊征订业务而发生争议，邮政局对后者实行行政处罚。经查，无论是政府的邮政部门规章还是出版部门规章，都没有对报刊征订作出规定，也没有对出版物零售业务是包括还是不包括报刊征订作出解释。但现在执法者同时就是经营者，这在其他经济领域是难以想像的⑷。这类冲突今后可能会有很多，将使人们认识到法制建设的重要性，促使这个领域的法制完善起来。

注释：

⑴参阅魏永征：《中国大陆传媒业吸纳业外资本的合法性研究》，《中国法律》（香港），2001年第2期

⑵《证券导报》（海口），2001年4月7日

⑶《中国证券报》（北京），2000年9月9日，12月12日

⑷新华社2001年4月19日电讯