民族区域自治法是怎样修改的

敖俊德

民族区域自治法修改的必要性

民族区域自治法颁布实施17年多来的实践证明，它是一部好法，但是随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，它的一些规定同包括民族自治地方在内的全国的现实情况已经不适应，有必要对它进行修改。第一，民族区域自治法颁布实施17年多来，我国的情况已发生重大变化。社会主义市场经济体制已初步建立，并将继续完善。在传统的计划经济体制的大背景下制定的民族区域自治法，它关于财政经济的一些条文是按照计划经济体制的要求设计的，这些条文已经不适应市场经济体制的需要。第二，民族区域自治法颁布实施的17年中，宪法已作三次重大修改。这三次修改特别是后两次修改的内容直接关系到民族区域自治法的一些规定。如果它不作相应的修改，那么,它的一些规定就与宪法不一致，就会影响宪法的尊严和权威。第三，1988年第七届全国人大第一次会议以来，就有全国人大代表提出的32件议案要求修改民族区域自治法。与此同时，全国政协委员也提出一些提案，建议修改民族区域自治法。此外，民族自治地方、民族工作部门以及民族工作者，也多次提出同样的建议。第四，改革开放以来，特别是民族区域自治法颁布实施以来，民族自治地方经济和社会得到快速发展，但是与东部发达地区存在相当大的差距。少数民族和民族地区迫切要求加快经济和社会的发展。民族区域自治法要体现这种加快发展的要求，也需要作相应的修改。

民族区域自治法修改的过程

民族区域自治法的修改工作，一直是在全国人大常委会的领导下进行的。为了加强对民族区域自治法修改工作的领导，并保证修改质量，成立了以铁木尔·达瓦买提副委员长为组长的民族区域自治法修改小组，并且确定了民族区域自治法修改的指导原则。其内容是：（1）以宪法为依据，以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，贯彻党的路线、方针、政策和十五大精神。（2）坚持实事求是的原则，从我国社会主义初级阶段的国情和民族地区的实际出发，与有关法律和国家改革、发展、稳定的大政方针相衔接。（3）大的原则框架不动，根据建立社会主义市场经济体制的新形势，对部分条文具体修改。（4）坚持有利民族地区加快发展和加强民族团结的原则，注意解决民族地区经济和社会发展中的一些实际问题。在财政、金融和教育文化等方面采取必要的特殊政策，逐步缩小民族地区与其他地区的发展差距。

这部法律的修改先后列入八届和九届全国人大常委会的立法规划。1998年九届全国人大一次会议以来，民族委员会在前五年工作的基础上，进一步进行了调查研究，征求意见和修改条文等三个方面工作。1998年，全国人大民族委员会派调查组先后到10个省、自治区进行了调查研究，征求了这些省自治区和15个自治州、17个自治县的意见。1999年，征求了党中央和国务院的21个部门的意见。2000年，征求了国务院、最高人民法院、最高人民检察院及中央组织部的意见。在调查研究和征求意见的基础上，起草了民族区域自治法修正案草稿，并进行了反复修改，经全国人大民族委员会审议修改后，形成了民族区域自治法修正案草案，经第九届全国人大常委会会议三审通过。

民族区域自治法修改的主要内容

这次民族区域自治法的修改，序言修改三个自然段。正文修改涉及31条，其中删除2条；新增写9条，总条文增加7条，从原来的67条增加到74条。

这次修改，根据少数民族和民族地区加快发展经济和社会的迫切要求，为了解决民族自治地方经济和社会发展中的实际问题作出了加大对民族自治地方的投入，加快民族自治地方发展的若干新规定。这是这次修改的主题。这次条文的修改：一是多集中在有关经济和社会的规定方面。例如，在这次修改的31条中，23条就是关于经济和社会方面的规定。二是多集中在“上级国家机关的职责”这一章中。例如，这一章原来共13条，这次7条作了修改（删除）；新增写的9条，其中6条也集中在这一章。而且，这一章的标题也由原来的“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”。此外，“附则”中新增写的一条也属于上级国家机关的职责。这些规定，加大了上级国家机关帮助民族自治地方加快发展的职责。三是明确规定了经济发达地区对口支援民族自治地方。这是这次修改的三个特点。民族区域自治法贯穿着这样一条主线：民族自治地方自力更生，上级国家机关大力帮助和经济发达地区积极支援，共同加快民族自治地方的发展。通过这次修改，这条主线更清晰、更突出了。具体修改的主要内容是：

1、关于指导思想等规定

序言的修改，根据党的十五大精神和宪法修正案，一是增写了邓小平理论的指导地位；二是增写了继续坚持和完善民族区域自治制度；三是增写了改革开放，走有中国特色社会主义的道路，发展社会主义市场经济，加强社会主义民主和法制建设，加强社会主义精神文明建设等内容；四是将“高度文明、高度民主”修改为“富强、民主、文明”。

2、关于稳定民族自治地方的规定

为了稳定民族自治地方，这次修改第14条补充规定：民族自治地方一经建立，未经法定程序,不得撤销或者合并；确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。在这里确定了两条原则：一条是民族自治地方一经建立，不得随意撤销和合并；一条是即使撤销和合并，也必须履行法定的程序。

3、关于保障自治机关行使变通权的规定

变通执行或者停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示，是民族自治地方的一项重要自治权。第20条规定：上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。但从实施情况来看，本条基本没有落实。其原因是上级国家机关对自治机关要求变通执行的报告置之不理，不予答复。这次修改补充规定：该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。

4、关于配备少数民族工作人员的规定

少数民族干部是解决民族问题和实行民族区域自治的关键。为了壮大少数民族干部队伍，第22条补充规定：“民族自治地方自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。”同时，在第47条民族自治地方的人民法院和人民检察院应当用当地通用的语言审理和检察案件之后，作了“并合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员”的补充规定。

5、关于经济结构和经济体制的规定

在传统计划经济体制下制定的民族区域自治法，其中不少有关财政经济的条文就是按照计划经济体制的要求规定的，而原第31条和原第58条两条，则集中体现了计划经济体制的要求，因此这次修改删除了这两条。同时，在原第27条补充规定了调整经济结构，努力发展社会主义市场经济；在坚持社会主义基本经济制度的前提下，鼓励发展非公有制经济等内容。

6、关于财政转移支付的规定

根据80年代我国实行的“划分收支、分级包干”的财政体制，原第58条规定：“上级国家机关合理核定或者调整民族自治地方的财政收入和支出的基数。”从1994年起，我国实行分税制的财政体制，民族自治地方的财政仍很困难。为了扶持民族自治地方的财政，将原第58条“上级国家机关合理核定或者调整民族自治地方的财政收入和支出的基数。”修改为：“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方的经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。”

7、关于基础设施建设的规定

为了加大对民族自治地方的扶持力度，逐步缩小与发达地区的发展差距，这次修改新增写的第56条规定：国家根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目。国家在重大基础设施投资项目中适当增加投资比重和政策银行贷款比重。国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。

8、关于资源开发的规定

绝大多数民族自治地方自然资源丰富。为了使民族自治地方在开发自然资源中受益，原第62条规定：国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。这次修改补充规定：国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。

9、关于金融扶持的规定

金融在经济发展中起着越来越大的作用。为了加快民族自治地方经济的发展，这次修改新增写的第57条规定：国家根据民族自治地方的经济发展特点和需要，综合运用货币市场和资本市场，加大对民族自治地方的金融扶持力度。国家鼓励商业银行加大对民族自治地方的信贷投入，积极支持当地企业的合理资金需求。

10、关于民族贸易扶持的规定

对民族自治地方的民族贸易企业给予扶持是我国民族工作的一个重要方面，也是国家的一贯政策。民族区域自治法将这一政策固定下来，原第57条规定：上级国家机关根据国家的民族贸易政策，对民族自治地方的商业、供销和医药企业给予照顾。民族自治地方普遍反映，本条基本上没有落实。此次修改，补充规定了对上述企业从投资、金融、税收等方面给予扶持的内容。

11、关于外贸扶持的规定

为了扶持民族自治地方开展对外经济贸易活动，《中华人民共和国对外贸易法》规定：国家扶持民族自治地方发展对外经济贸易。此次修改新增写的第61条进一步规定：国家制定优惠政策，扶持民族自治地方发展对外经济贸易，扩大民族自治地方生产企业对外贸易经营自主权，鼓励发展地方优势产品出口，实行优惠的边境贸易政策。

12、关于教育和文化扶持的规定

为了发展民族教育，第37条第二款规定：民族自治地方设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学。由于民族自治地方财政困难，这些学校难以为继。因此这次修改补充规定：“当地财政困难的，上级财政根据情况给予补助。”还在原第65条增加一款：“国家在发达地区举办民族中学或者在普通中学开设民族班，招收少数民族学生实施中等教育。”同时，还对原第65条补充规定：高等学校和中学专业学校招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件，“对人口特少的少数民族给予特殊照顾。各级人民政府和学校应当采取多种措施帮助家庭经济困难的少数民族学生完成学业。”针对民族自治地方文化事业方面投入少，发展滞后的状况，第38条作了补充规定：“加大对文化事业的投入，加强文化设施建设，加快各项文化事业的发展。”“继承和发展优秀的民族传统文化。”

13、关于扶贫工作的规定

民族自治地方贫困面大，贫困人口多，是国家扶贫攻坚的主战场，而且脱贫之后极不稳定，扶贫工作是民族自治地方的一项长期的任务。因此，新增写的第69条规定：国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况，实现小康。

14、关于环境保护的规定

随着民族自治地方的自然资源的开发，人口数量的增加以及其他原因，民族自治地方的生活环境和生态环境破坏日趋严重，特别是森林和草原的破坏导致洪水泛滥、沙尘暴和扬沙天气，造成了生命财产和经济的巨大损失。因此，新增写的第66条规定：上级国家机关应当把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署。民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。任何组织和个人在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，要采取有效措施，保护和改善当地的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。

15、关于对口支援的规定

1979年召开的全国边防工作会议确定，经济发达的省对口支援5个自治区和3个少数民族比较集中的省（云南、贵州、青海）。从此，发达地区与民族自治地方的对口支援逐渐发展为多层次、多方面的对口支援，取得显著成绩。尚未开展对口支援的民族地区也要求开展对口支援。因此，这次修改将原第61条：“上级国家机关应当组织和支持经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作，帮助和促进民族自治地方提高经营管理水平和生产技术水平。”修改为：“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。”同时，还新增写了第65条，其中规定：国家引导和鼓励经济发达地区的企业按照互惠互利的原则，到民族自治地方投资，开展多种形式的经济合作。

16、关于保证本法实施的规定

为了保证本法的实施，根据全国人民代表大会代表所提议案、全国政协委员所提提案以及民族自治地方、民族工作部门的建议，新增写了第73条，规定：国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。