新形势下贯彻实施《民族区域自治法》若干问题研究

吴仕民

20年的实践表明, 《中华人民共和国民族区域自治法》是符合我国国情和各民族根本利益的一部好法,为实施民族区域自治这一国家的基本政治制度提供了坚实的法律保证。

当前，我国开始了全面建设小康社会的历史进程，充分发挥《民族区域自治法》在促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展中的制度保障作用，是民族工作者、研究人员非常重要的一项任务。本文试就《民族区域自治法》贯彻执行当中的若干问题作一些探讨。

一、以新的视野认识《民族区域自治法》的历史地位和作用

第一，《民族区域自治法》凝聚着我们党和国家处理民族问题的高度智慧和宝贵经验

从社会控制和社会管理的角度考察，民族区域自治制度在社会主义革命和建设历程中经历了党的理论政策化、政策的制度化、制度的法律化三个转换。

一是党的理论政策化。我们党既坚持马克思主义民族理论的基本原则,又坚持从中国的具体实际出发,经过长期的探索和实践,提出了民族区域自治的基本主张，其理论核心是民族平等，区域自治是民族平等的重要体现。1949年召开的政治协商会议,经过各民族代表的充分酝酿和协商,决定把民族区域自治作为处理中国民族问题的基本政策,载入了具有临时宪法性质的《共同纲领》,实现了民族区域自治理论的政策化。1954年宪法及其后历次宪法,都坚持了这一基本政策。

二是政策的制度化。1952年我国发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，正式推行民族区域自治制度,并逐步规范，至60年代,建立了80多个民族自治地方。改革开放中,继续了这一进程。1984年颁布实施的自治法,明确指出“民族区域自治是国家的一项重要政治制度”。1997年,党的十五大把民族区域自治制度与全国人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作、政治协商制度一道,并列为我国的三大基本政治制度。2001年修改的自治法明确强调"民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度"。这是政策制度化的进一步固定和强化。

三是制度的法律化。为保障民族区域自治制度的实施,我国于1984年制定颁布了自治法,并根据形势的发展和各族人民的意愿及时进行了修改,实现了民族区域自治制度的法律化,使制度获得了法律的有力保障。

从这个进程中可以看出，民族区域自治从理论构想到政策实施，从制度确立到法律保障，与我国社会主义革命和建设事业不断取得巨大进步的历史进程是有机统一的。它充分表明，民族区域自治法凝聚了党和国家处理民族问题的高度智慧和宝贵经验，体现了党和国家实行民族区域自治的真实性、彻底性和坚定性。

第二，《民族区域自治法》是中国社会主义政治文明建设的有机组成部分

政治文明是人类政治活动的成果，包括政治理论、政治制度和法律。党的十六大提出了建设社会主义政治文明的重要目标。建设社会主义政治文明,必须依法治国,建设社会主义法治国家；必须依法行政，建设社会主义法治政府。我国是一个多民族国家,建立法治国家,离不开用法律规范和处理民族关系。民族区域自治作为国家的一项基本政治制度，理所当然地成为了建设社会主义政治文明的有机组成部分，民族区域自治法的贯彻落实，也同时构成了加强社会主义法制建设的重要组成部分。这是中国特色社会主义事业发展的必然要求,是在中华民族伟大复兴道路上妥善处理民族问题的必然要求。

中国共产党领导全国各族人民制定法律，也领导各族人民遵守法律。自治法作为调整社会主义民族关系的基本法律，其贯彻执行、发展，也必然在中国共产党的统一领导下进行，从而随着我国社会主义政治文明建设的不断成熟而得到极大完善。

第三，《民族区域自治法》和民族地区全面建设小康社会的伟大事业互相倚重、高度统一

全面建设小康社会和自治法的价值取向完全一致。两者都致力于促进人民群众物质文化生活水平的显著提高，通过各民族人民的共同团结奋斗，最终实现各民族共同繁荣发展、国家富强。而且，全面建设小康社会的重点、难点在西部，西部又是少数民族集中居住的区域。因此可以说，全面建设小康社会为民族地区的发展提供了历史性机遇，为民族区域自治制度的巩固和完善提供坚实的物质基础。

同时也要看到，经济建设的成功需要法律作为基本保障。自治法不仅对民族区域自治制度的性质和地位、民族自治地方的建立和自治机关的组成、民族自治地方内的民族关系等作了规定，而且对上级国家机关在帮助民族地区发展中的职责、民族自治地方应享受的经济权益等等,做了详细的规定。这些规定，切实有效地保障了民族自治地方的自治权，有利于更好地激发民族地区全面建设小康社会的积极性和创造性，有利于维护平等团结的政治局面，从而为经济建设的顺利进行创造出良好的社会环境。因此，《民族区域自治法》和全面建设小康社会在目标、内容乃至要求、措施等许多方面都是互相促进、紧密联系的。

二、贯彻落实《民族区域自治法》应抓住的关键环节

自治法是中国特色社会主义民族法律体系的主干。贯彻落实自治法，必须首先正确把握自治法的特点。从法律的地位上看，自治法是仅次于宪法的国家基本法律；从法律的内容上看,综合性十分强,包括政治、经济、文化等各个方面，调整的对象、关系很多，既包括民族关系，也涉及地方内部关系，既涉及自治地方与国家的关系，也涉及自治地方不同层次区域之间的关系；从执法的主体上看，因是综合性法律,其执法主体是多元的；从法律的强制力来看，自治法的条文多是宣示性的原则规定，没有罚则。贯彻落实自治法,应根据这些特点，重点抓好以下几个方面：

第一,加强宣传和教育,培养全体公民的民族法制意识。胡锦涛总书记指出:“要在各族干部群众特别是领导干部中加强《民族区域自治法》的宣传教育,依法做好民族工作。”要使各族干部群众特别是领导干部充分认识到，民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度，《民族区域自治法》是整个中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。学习贯彻自治法，不仅仅是民族自治地方的自治机关必须履行的职责,而是各级国家机关必须履行的职责；不仅仅是少数民族应尽的义务,而是全体公民应尽的义务；不仅仅是保障少数民族权益的法律武器,而是调整社会主义民族关系的基本准则。通过长期的学习、宣传、教育，在各族干部群众中牢固树立知自治法、懂自治法、守自治法的观念和意识。

第二，进一步完善民族区域自治法的法律体系，抓紧制定配套的实施细则,使相应法律原则转换为具体的、更具操作性的规定。自治法确定了实行民族区域自治的重大方针,但法律条文的规定多是原则性、宣示性的条款。这既是由自治法“基本法律”的地位决定的,也是由我国经济社会转型期的特点决定的。全面贯彻落实自治法,必须有配套的实施细则来保证。一是需要国务院及其有关部门制定配套的行政法规和规章。二是需要辖有民族自治地方的省级人大制定实施的具体办法。三是需要民族自治地方制定自治条例和单行条例。目前我国五个自治区还没有出台一个自治条例,这种情况需要研究并找到解决办法。

第三，突出重点，致力于促进民族地区的发展与稳定，使少数民族和民族地区经济权益进一步得到法律保障，实现国家的长治久安。实行民族区域自治制度的最高目的,就是要使中华民族的大团结牢不可破，就是要实现我们这个多民族国家的长治久安。宪法和自治法都明确规定，“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的一部分。”这充分说明:维护祖国统一、民族团结和社会稳定,是宪法和自治法的重大法律原则,是党和国家的根本意志。任何分裂祖国、破坏民族团结的行为,不仅违反了宪法和自治法的精神，也从根本上损害了各族人民的共同利益。要在各族干部群众的思想上筑起坚决维护祖国统一、反对民族分裂的坚固长城。不断巩固和发展平等、团结、互助的社会主义新型民族关系。

当前促进民族自治地方经济社会加快发展，要坚定不移地树立和落实科学的发展观。经济基础决定上层建筑,这是马克思主义的原理。民族区域自治作为党和国家处理民族问题的上层建筑,必须用经济基础来保障。也就是说,民族区域自治的优势,必须体现到、落实到加快民族自治地方的经济社会发展上。正如邓小平同志强调的,不把经济搞上去,民族区域自治就是空的。党和国家帮助民族自治地方加快发展的立场是明确的、一贯的。胡锦涛总书记强调，加快民族地区的发展,既要投入更多的资金,又要给予更优惠的政策；既要把经济搞上去,又要发展各项社会事业，既要继续发挥中央政府的作用,又要坚持抓好各地区的对口支援工作。加快民族自治地方的发展，必须保障自治机关切实履行自治权,把民族自治地方的积极性、少数民族群众的积极性和上级国家机关的帮助、发达地区的支援有机结合起来,在全面建设小康社会的伟大进程中,促进民族自治地方经济社会的全面、协调和可持续发展。

第四，各级党委政府带头示范，在贯彻实施自治法上做出表率。贯彻落实自治法,必须加强党委政府的领导、组织和协调。这是由自治法的基本法律地位、内容的综合性、条文的宣示性以及执法主体多元化的特点决定的,也是落实自治法关于“上级国家机关的职责”的必然要求。因此，决不能把贯彻落实自治法仅仅看作是民族自治地方的事情、民族工作部门的事情,而是要像胡锦涛总书记指出的那样:“各级党委和政府要带头贯彻《民族区域自治法》,认真研究和解决这一法律实施过程中遇到的问题,坚定不移地把这项法律实施好。”

三、创新思路，加强自治法的理论研究

这些年来,民族理论界重视和加强对自治法的研究,取得了积极成果,但是与党和国家对民族工作的要求,与坚持和完善民族区域自治制度的要求,与贯彻落实自治法的要求,都有很大的差距。

中共中央最近发出《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，强调指出,在全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面、实现中华民族伟大复兴的历史进程中,哲学社会科学具有不可替代的作用。中央政治局常委会还专题研究了大力繁荣发展哲学社会科学的问题。这既为我们开展自治法的研究开辟了广阔的空间,也提出了新的更高的要求。我们必须努力创新研究思路、拓展研究视野、改进研究方法,不断开创自治法研究的新局面。当前和今后一个时期,必须加强以下几个方面的研究。

一是民族法规的体系研究。自治法是我国民族法律法规体系的主干,是中国特色社会主义法律法规体系的有机组成部分。因此,研究自治法既要将之纳入到整个民族法律法规的体系之中,又要纳入到整个中国特色社会主义法律法规的体系之中。研究重点要把握以下几个方面,即:自治法与民族法体系的关系、自治法在整个国家法律体系中的作用、贯彻落实自治法与加强整个国家法制建设的关系。

二是自治法的法理研究。要从自治法的立法机制研究、执行机制研究和监督机制研究。立法机制方面,要根据《中华人民共和国立法法》的精神,研究如何使相当的法律体现宪法关于民族区域自治的原则规定,如何制定相关配套法规以体现自治法的具体要求。执法机制方面,要研究如何使自治法的执法主体进一步明确其职责,履行其职责,确保自治法的贯彻落实。监督机制方面,要研究如何制定和实行自治法的罚则,使违反自治法的行为得到惩戒和纠正。

三是自治法与经济社会发展的互动研究。我国正处在转型期,经济政治社会的发展是一个动态的过程,贯彻落实自治法也是一个动态的过程。要密切追踪动态变化的新情况、新进展,既要使自治法的优势在经济政治社会的动态过程中不断得到体现,也要使民族自治地方经济政治社会的变化情况在自治法中不断得到体现。要把整体研究、专项研究和个案研究有机的结合起来。比如,在市场经济条件下,不断要制定出台新的法规、政策，这些法规、政策如何与自治法相协调就是一个很值得研究的问题。

四是自治法的国际比较研究。我们处在全球化的时代,我国正在各方面与国际对话、与国际交流、与国际接轨。民族问题是当今世界的普遍问题,不同的多民族国家有各自的处理办法。但总的来看,高度重视和妥善处理民族问题,以维护国家的统一和社会的和谐,是当今世界多民族国家的共同追求,并首先是用法律制度规范和处理民族问题。因此,我们既要通过对话和交流来认识、了解和掌握其他多民族国家处理民族问题的政策和办法,以借鉴他们成功的经验；同时也要加强宣传力度,积极主动的把我们处理民族问题的成功经验贡献给世界其他国家。近期，一些研究机构成功举办了关于民族区域自治的国际研讨会，取得了显著效果,并和有关国家和机构建立了良好的合作关系。这种良好的势头应长期保持下去。

《民族区域自治法》是中国共产党把马克思主义关于民族问题的基本理论与中国具体民族情况相结合的产物，凝聚了几代无产阶级革命家长期探索的心血和智慧，在促进民族团结进步事业的蓬勃发展、推动少数民族和民族地区加快现代化进程、维护祖国统一和民族团结等方面发挥了巨大的作用。在新的历史条件下，只要我们坚持中国共产党的领导，在“三个代表”思想的指引下，一切从实际出发，勇于实践、勇于探索，大胆汲取人类在民族问题上的一切优秀文明成果，就可以推动自治法不断得到完善，从而进一步促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。