“主动救助”对不对？

韩　永

乞讨究竟是不是一种权利？对乞讨者要不要区别对待，怎样区别对待？

今年7月20日，北京海淀区救助站发出了一封致全体市民的《公开信》。信中说:北京街头随处可见的流浪乞讨现象与城市形象极不和谐。信中还希望市民“不要直接向街头流浪乞讨人员施舍财物，以防止一些好逸恶劳、不劳而获的人利用大家的爱心骗取财物”。

实际上，在此之前的4月12日，海淀区召开“流浪乞讨联合集中救助现场会”，确定每周星期一、三、五由公安、城管、卫生、民政四部门联合行动，对海淀区公共场所进行巡查，对流浪乞讨人员实行“主动救助”。

所谓“主动救助”，按海淀区救助站站长赵长林的解释，是有时掺杂一些强制行为的救助行动。在西单吹萨克斯管卖艺的刘园（化名）已有过体会。“（那天）我一再跟他们说我是北京人，但还是被拉上了车。”他对记者说。在救助站里待了两天后，他被放了出来。

“主动救助”招来了一些批评，有人认为它侵犯了好不容易建立起来的自愿原则，而一旦这一原则不被遵守，救助管理与收容遣送之间的界限就变得模糊，只是执行的主体由公安部门变成了民政部门。

批评者认为：在社会公权力不能提供有效救助的情况下，如果一些人迫于无奈，不乞讨就无法生存，乞讨成为其惟一谋生手段的话，可以推论，乞讨已经成为一种权利，对于乞讨行为，政府可以不鼓励，但起码不能干涉。

而对于常被拿来做挡箭牌的把乞讨作为生财之道，或者组织儿童、残疾人员进行乞讨的违法犯罪行为，可以援用治安管理处罚办法和刑事法律等对其进行制裁，但不能因为存在这样的违法犯罪行为就否认正当的乞讨权利。

也有人认可救助站的这一思路，认为流浪乞讨人员大量存在，确实有碍城市观瞻，已经成为城市综合治理的顽疾，不能任由这一无序的状态继续存在下去了。

这种争论事实上体现了两种利益的价值冲突，一是乞讨者的生存利益，二是城市秩序。“人的基本权利要保障，但（城市管理的）基本强制力也要保障，二者如何平衡保障很重要。”国务院法制办政法司一处处长朱卫国如此表示。

平衡要明确两个问题：第一，乞讨是否是一种权利；第二，对乞讨群体是否应该区别对待。

事实上，今年6月9日，在一场由中国人民大学宪政与行政法治研究中心主办、主题之一为“流浪乞讨人员救助管理办法实施评估”的研讨会上，这两个问题已经引起了充分的讨论。

因主持“北京市流浪乞讨人员救助管理制度研究”项目，并为此做过两年实证调查而受邀参会的中国人民大学社会与人口学院李迎生教授透露，对于第一个问题，很多与会专家持肯定态度，但在适用主体的范围上存在很大争议，也有人对权利一说持反对态度。人大法学院副教授刘飞宇认为：“权利是用来维护人性的，而乞讨却采取了一种降低人性的做法来达到可能的‘维护人性的目的，即手段的不正当性，所以，将其作为一种权利是自相矛盾的。”

中国人民大学法学博士柳建龙持相似观点：“乞讨如果是一种权利，卖淫是否也是一种权利呢？”

对于第二个问题，与会专家则基本达成共识，认为应当对乞讨进行分类，对基于基本的生存权而乞讨的人无疑是政府救助的对象，对于为牟利而乞讨或者操纵组织他人乞讨的已经背离了社会容纳度，由此引发的危害社会的行为应该受到法律法规的调整。

这就将乞讨者分为三种情况：一是不乞讨不足以生存的；二是为谋利而专门乞讨的；三是采取产业化发展模式的。有人依此分类主张管理权限作如下划分：第一种归民政管，第二种归城管，第三种归公安管。对第一种人不鼓励也不反对，对第二种人严格限制，对第三种人则依法惩罚。

所以有人认为，笼而统之地因为“流浪乞讨现象与城市形象不和谐”，就对一切的乞讨行为采取“主动救助”，是简单的“一刀切”，与过去的单向思维异曲同工。