区域产业结构调整政策有效性的理论分析及建议

苏明吾

摘 要：区域产业结构调整的过程实质是基于利益追求的主体在适应性选择下相互作用、相互影响的过程。产业政策是进行产业结构调整的重要手段，对区域产业结构的形成有直接的影响。由于政策目标与主体目标之间以及区域间动力结构上存在着差异，弱化了政策效应，所以区域产业结构调整政策的制定、执行等要建立在主体适应性的基础之上。

关键词：政策有效性；利益协调；适应性

中图分类号：F127 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0038—04

复杂适应系统视角下区域产业结构调整是主体适应性选择下共同作用力的结果。区域产业结构调整中的主体，包括中央政府、地方政府和企业，实际上形成了一种网状结构，主体就如同网上的节点，通过纵横交错的网线进行着物质、能量、信息的交换，每个主体的行为既会影响到其他主体的行为选择，又受其他主体行为选择的影响。由于区域产业结构调整中各行为主体目标函数中所包含的变量是不一样的，这就决定了他们之间行为上的差异，竞争还是合作、协调还是背离不仅仅取决于对自身行为的利益预期，还取决于对其他主体行为结果的预期。区域产业结构调整的过程实质是基于利益追求的主体在适应性选择下相互作用、相互影响的过程，主体基于利益追求的适应性选择成为区域产业结构调整的源动力。

一、产业政策在区域产业结构调整中的局限性

产业政策在改变行为主体的预期从而影响其行为选择、协调区域产业布局以及区域内产业结构的变动上发挥着积极作用。但是由于政策目标与主体目标之间上的差异、地区之间在产业结构调整动力结构上的不同，产业政策在实际操作过程中有一定的局限性。特别是由于以往在区域产业结构调整中，并没有把产业调整的主体之间的利益及相互联系重视起来，忽视了作为产业调整主体的适应性、主动性，也导致了区域产业结构调整政策实施中的滞后性和作用的有限性。

1.政策目标与主体目标之间的差异

政府制定区域产业政策的目的不是取代市场机制，而是一方面利用政府的功能来弥补市场的不足，从而加强发挥市场机制功能；另一方面体现政府的宏观意图。所以区域产业结构调整中的政策目标就是要引导区域合理分工，充分发挥区域优势，选择适合区域条件的优势产业，形成各具特色的区域产业结构，达到区域经济效益最大化。区域产业政策目标具有宏观性和全局性的特点，与结构调整中的地方政府和企业这两大主体的目标相比较，存在明显差异。

就地方政府而言，在向市场经济体制转轨过程中，中央政府赋予地方政府相对独立的利益和经济管理的自主权，使地方政府不仅是国民经济宏观总量在不同地区平衡的调控主体，而且已成为区域内经济活动的独立的调控主体，能直接对本地区内各个层次的经济活动进行调解。从地方政府在区域产业结构调整中的职能来看，一方面作为中央政府的“代理人”，地方政府要先对中央直接调控的产业和部门依法进行检查和监督，补充中央政府调控的不足，同时维持市场竞争秩序；另一方面作为本地区的利益代表，地方政府要对本地区的经济发展负责，在制定和执行本地区经济政策时，以地区利益为中心加入“地方偏好”。区域内政府往往为了短期的经济利益而制定不符合经济长期发展的经济政策，尤其是落后区域更具有这种短期效应。如采取设置劳动力和资本的流动性障碍、厂商进出口壁垒以及市场进入约束等政策保护该地区的短期利益。宏观产业政策和区域内政策的协调对经济主体的预期有重要作用，协调的政策可以保证经济主体的资源流动更具合理性，经济协调发展也就有了最基本的前提；若政策不协调，则经济主体不能形成对未来的有效预期，就会导致资源流动的无效率甚至负效率，从而整体经济和区域内经济发展都会陷入效率低下的恶性循环。

就企业而言，企业是产业政策目标的微观基础。在产业结构调整过程中，产业政策是调整手段，现行的产业结构是调整对象，产业的合理布局和升级是目标。就发布产业政策而言，产业结构调整的主体是国家中央政府和地方各级政府，但真正实践调整的主体则是企业。企业对政府的产业政策做出适应性反应，这种反应直接表现为生产要素在企业之间乃至产业之间的流动，企业通过信息和物质流通网络进行自我适应调整，从而使产业结构向着产业政策诱导的方向变化。这种“调整——反应”规则就是产业政策的微观作用机制。

市场经济中的企业以利润最大化为经营目标，在竞争机制和利益机制的作用下，会出现企业目标与产业政策目标相冲突的情况。下面利用一个二阶段重复博弈模型来说明目标差异所导致的产业政策失效。在这一博弈模型中，第一阶段先由政府进行选择，发布明确的产业政策，有两种选择（鼓励，限制）；第二阶段由企业进行选择，企业对该产业有两种对策（进入，放弃）。如图1所示，图中数字分别代表政府和企业的支付。

上述博弈中，政策鼓励企业进入某一产业，企业进入的收益为（50，200），由于存在机会成本，企业放弃的收益为（100，100）。比较两种不同选择下的收益，尽管企业选择进入的总收益为250，大于选择放弃行为下的200，但是企业还是会选择放弃，因为此时选择放弃带给企业的收益更大。同理，在政策限制下，由于选择进入带给企业的利益大于放弃，所以企业选择进入。在市场机制作用下，产业利润率是决定企业行为的关键因素。上述博弈模型中，产业政策鼓励或限制企业进入某一种产业，而企业是否受政策的引导则取决于进入或放弃该产业所带来的收益的比较。如果放弃或进入该产业符合其利益，即使产业政策是鼓励或限制其进入，企业也会有动力放弃或进入该产业。政策的有效性因为与企业目标发生冲突而受到限制。

2.区域间动力结构的差异弱化政策效应

从一国经济发展的总体轨迹上来看，产业经济发展的重点遵循着从农业向制造业继而再向服务业转变的过程；在工业内部，产业经济发展的重点从轻纺工业向能源、原材料工业再向加工制造业转移。政府制定的指导区域产业发展的产业政策在一定程度上遵循产业发展的规律，具有一般性。但是，区域间由于在自然资源、人力资本积累、技术进步、资本积累、制度创新、区域开放程度上存在着差别，不同地区的产业演进呈现出自身的发展轨迹，有其特殊性。由于动力结构上的差异而呈现出的区域产业结构演进的特殊性会弱化产业政策的宏观调控效应。

二、利益协调机制在产业政策效应中的有效性分析

考虑到区域产业结构调整是一个复杂适应系统，地方政府的产业政策就是一个基于产业主体适应性的利益调整过程。从产业政策对区域产业结构调整的过程来看，产业政策实际上充当了一种利益协调手段，通过影响区域产业结构调整中不同主体的利益分配，使区域产业结构调整中的适应性主体之间能够在利益实现中完成适应性的产业行为，可见能否使产业主体之间利益协调起来是产业政策发挥作用的关键。所以利益协调机制的建立是确保产业政策有效性的必要条件。下面通过一个博弈模型来说明建立利益协调机制的必要性。

1.模型的假说

（1）参与人。针对区域产业结构调整，模型中假说有两类参与人：一类是中央政府，另一类是地方政府A和地方政府B。中央政府从全局利益出发，行为具有长期性和福利性；地方政府从地区利益出发，行为具有短期性和盈利性。（2）行动。中央政府有两种行动选择：鼓励和不鼓励；地方政府的行动是：进入和不进入。（3）信息。假定是完全信息的市场。（4）函数设定：假定有产业A和产业B，地方政府面临进入A或B产业。产业A是地方政府A的优势产业，产业利润率为m_a，该产业有较强的正外部性。产业B是地方政府B的优势产业，产业利润率为m_b，m_ab

2.没有利益协调机制下的博弈分析

（1）中央政府和地方政府A之间的博弈

中央政府的宏观调控角色决定了其在产业结构调整中鼓励正外部性较强的产业发展。下面通过一个二阶段博弈模型来分析中央政府与地方政府A之间的博弈。在第一阶段，中央政府发布产业政策，鼓励或不鼓励产业A的发展；第二阶段，地方政府A做出选择：进入或不进入。博弈结果如图2所示：

图2利益分布中，m_z是从国家的角度来计算地方政府A进入A产业的总收益，m_z=m_a+m₁+m₂，m_z'是地方政府A没有进入A产业的总收益，m_z=m_b'，m_z>m_z'。在没有利益协调或约束机制的情况下，地方政府A会逆其优势选择产业利润率较高产业B，尽管整体收益下降（m_zz