促进土地承包经营权流转的对策与措施

禹桂枝

摘 要：当前影响我国土地承包经营权流转的一个重要因素，是农村土地产权的清晰性与稳定性不够。建构清晰稳定的农村土地产权制度，应进一步明晰集体土地所有权主体，强化集体土地所有权权能和农地承包经营权权能，赋予承包者完整、稳定的土地承包权。另外，建立健全土地承包经营权流转市场体系，建立土地承包经营权流转的长效机制，也是促进土地承包经营权流转的重要举措。

关键词：土地承包经营权；土地产权制度；市场体系；农村社会保障体系

中图分类号：D922.4 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)02—0097—03

“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的根本是土地问题。促进土地承包经营权的流转，是我国解决土地问题，实施农地制度创新，实现农业现代化、农村工业化、农民市民化，建设社会主义新农村迫切需要解决的问题。根据科学发展观和我国农村经营制度运作的现实情况，运用马克思主义法学、经济学理论与方法，综合学界的前期研究成果，本文认为，促进土地承包经营权流转的对策与措施可以概括为以下四个方面。

一、正确把握土地承包经营权流转的基本原则

我国是社会主义国家，社会制度、文化与西方国家差异很大，因此，不能照搬西方国家的农地制度改革经验及其理论，而应从我国国情和实际出发，正确把握土地承包经营权流转的基本原则。具体而言，一要坚持农村土地集体所有制原则。近几年来，有论者倡导农村土地私有化，另有论者倡导农村土地国有化，这些观点都不符合我国农村的实际。农村土地集体所有制是我国农村的基本经营制度，土地承包经营权流转必须坚持农村土地集体所有制，即坚持农村土地归集体所有，实行“三权分离”——土地所有权归集体、承包权归农户、使用权归接转的农户或单位。二要坚持稳定和完善土地承包责任制原则。土地是农民最基本的生产资料，土地承包经营权的流转必须在稳定土地承包责任制的基础上进行。同时，必须随着生产力的发展和社会的进步，不断完善土地承包责任制，进一步促进农村生产力的发展。三要坚持依法、自愿、有偿原则。首先，土地承包经营权的流转必须依法进行。土地承包经营权是一种特殊的用益物权，相关法律对其流转的客体、用途、期限、程序等作了严格的限制性规定，如不得改变土地的农业用途，坚持期限内流转（流转的期限不得超过原承包经营剩余的期限），对受让方的资格进行审查和限制等。只有依法进行土地承包经营权的流转，才能促进经济与社会发展。其次，土地承包经营权的流转必须自愿、有偿地进行。从经济法视角看，国家实行土地承包经营权流转制度的实质是把土地承包经营权推向市场，使相互独立、平等的组织和个人有权根据自己的生产经营情况，通过竞争获得土地使用权。从债法的视角看，土地承包经营权的流转是交易双方之间的合意行为，交易双方之间达成流转契约是土地承包经营权流转的基础。因此，土地承包经营权流转必须遵循市场供求规律，既要体现交易主体在市场中的独立性，又要体现交易主体的合法权益和意思自治，依靠行政命令强制流转，划指标、下任务都是错误的。

二、建构清晰稳定的农村土地产权制度

当前影响我国土地承包经营权流转的一个重要因素，是农村土地产权的清晰性与稳定性不够。主要表现在三个方面：一是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》、《土地管理法》中有关集体土地所有权归属的规定十分抽象、笼统，难以操作。现行的乡（镇）、村、村民小组三级所有的土地制度，给农村集体土地所有权的界定带来了许多麻烦，造成许多权属纠纷，严重抑制了土地承包经营权的流转。二是集体土地所有权权能残缺。现行立法关于集体土地所有权客体范围的规定不清晰，没有界定哪片土地属于哪一个集体所有，农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权也相当有限，土地的最终支配权掌握在政府手中。这些权能残缺使得承包方对农业长期投入的动力不足，土地承包经营权流转不畅的局面难以改变。三是土地承包经营权不稳。在目前的农村土地集体所有的框架下，农地以承包的形式划归农民使用，在土地承包经营关系中，所有权、承包权和经营权分属集体、承包者和经营者。土地权利束被分割离散增加了利益主体之间的摩擦，现实生活中，农民不愿意投资土地、短期利用土地、过渡利用土地等现象在实质上即是这种利益摩擦的表现。鉴于以上分析，应采取如下对策与措施来建构清晰稳定的农村土地产权制度：

第一，进一步明晰集体土地所有权主体。在完善农村土地产权制度的过程中，要通过修正现行法律，科学界定农村土地所有权主体的范围、权利和责任。要把农村土地所有权明确界定给村集体，并且明确集体所有就是广大农民共同所有，而农民共同所有就是所有的农户联合成一个整体，享有土地的最终归属权以及占有、使用、收益和处分的权利，集体内的每个农户按人口平均拥有土地使用权。要强化村民代表大会的职能，使之成为行使集体土地所有权的最高组织形式。国家对于集体土地主要行使行政管理和宏观调控职能。对于集体经济组织比较健全的村或社区，由集体经济组织代表集体成员行使土地所有者权利，并赋予农村集体经济组织法人资格；没有集体经济组织的村或社区，应由行政单位和自治组织代管集体土地。对集体成员的边界应做进一步的界定：在约定的承包期内，应以签约时期的人口为主要依据，并随着人口的变动进行适当的调整，但对人口增减的确认应该制定统一的条件，具体的增减名单由村民委员会提出方案，每年专门召开一次村民代表大会予以表决通过。

第二，强化集体土地所有权权能。要赋予集体土地所有权主体排他性的占有权、收益权和处分权，使集体土地所有权主体能够根据国家政策在承包期届满后对土地进行调整，能有效地保护耕地，积极指导农户提高土地经营效率，为农民提供更多生活保障。在不违反承包合同的前提下，集体土地所有权主体不得干预土地承包经营权的流转，但要做好引导、帮助以及地籍管理方面的工作。

第三，强化土地承包经营权权能。首先，要赋予承包者完整的土地承包权，即赋予农民对农地的占有、使用、收益和有条件的处分权，其中有条件的处分权是土地承包经营权的关键权能，必须在法律上予以确认。其次，要进一步明晰土地承包经营权的内容，明确其包括占有、使用、收益和转包、出租、互换、转让等权利。要明确土地承包经营权可以买卖，改签订土地承包合同形式为设定用益物权形式，从而避免乡村组织以行政手段干预农户行使土地自主经营权。要设计集体土地流转的格式合同，将之纳入《合同法》范畴，使之在性质、基本条款、程序方面定型化，明确合同双方的权利、义务，重点规定违约连带责任。再次，要强化土地承包经营权的独立性，取消村干部在短期内任意发包耕地的权力，成立中立的土地纠纷仲裁机构，或者考虑设立土地法庭来专门处理土地案件。土地法庭在一个足够长的时间内可独立于现行法院系统，实行垂直控制。最后，要赋予承包者长期而稳定的土地承包权。地权制度的理论与实践表明，土地承包权越稳定，越能防止来自外界的不合理干预。赋予农民清晰稳定的承包经营权，能够稳定农民对土地经营的预期，强化对土地的中期和长期改良，提高农业的比较效益，从而拓展土地流转的空间。承包经营权的期限宜长不宜短，参考现行国有土地使用权50—70年的期限，建议将土地承包经营权的期限规定为50年。在此期限内实行增人不增地，减人不减地，坚持土地承包经营权长期稳定有效的政策。

三、建立健全土地承包经营权流转市场体系

农民一般都是在亲戚、朋友和邻居中寻找交易对象，这种交易方式只能实现零星的土地流转，目前土地集中连片流转的现象还比较少见。这说明，建立完善的市场体系是加快土地承包经营权流转的重要基础和迫切需要。从经济学的视角看，完善的市场体系是优化农地资源配置的必经途径。我国各地区经济发展不平衡，人均耕地面积、非农就业机会、农民受教育程度、土地承包经营权的供给和需求也呈现出明显的不平衡状态，如有些村里的土地供不应求，而有些村庄的农地却大量抛荒。建立完善的市场体系，将为不同地区之间的土地承包经营权流转提供良好的平台，从而更加有效地实现土地资源的优化配置。同时，建立健全土地承包经营权流转市场体系，也是降低交易成本，提高土地承包经营权流转效率的需要。在土地承包经营权流转实践中，交易成本的高昂突出表现在搜寻成本、谈判成本和履约成本三个方面。如果是土地集中流转，在缺乏中介组织的情况下，转入户就必须挨家挨户与农民进行谈判，这种谈判不但成本高昂，而且面临很大的结果不确定性。从履约成本看，由于市场体系的缺乏，农地流转的履约成本居高不下。就转出农户而言，他们可能因种种原因而产生收回土地的动机，这种动机一旦产生，就将加大土地流转的履约成本；而转入土地的农户也可能因经营不善等而出现提前退回承包地、要求降低租金甚至拒付租金的行为，由此必将给转出户带来重大的损失。

建立健全土地承包经营权流转市场体系主要应从三大方面着手：一是要加强土地承包经营权流转的市场中介组织建设。如建立土地使用权市场信息、咨询、预测、评估等中介组织，培育农村土地经纪人或经纪公司，为土地承包经营权的流转提供策划、估价、咨询、出让、调换、仲裁等方面的服务。在条件成熟的地方，可以建立土地银行或土地融资机构，主要从事土地抵押业务和土地储蓄业务，通过收受逾期抵押的土地并将其出租、转卖等来充当土地交易的中介组织。土地银行或土地融资机构也可以直接收购那些经营能力差的农户的土地，将之转租或转卖给那些经营能力强的农户，通过这些活动来促进土地的有效流转和集中；其还可以通过一些保险业务活动如为离土农民提供职业培训费或养老金等，进一步驱动农村人口的转移、土地集中和产业分化。县一级可以建立农地使用权流转托管中心、服务中心，乡镇可以建立农地流转服务站，利用现代传媒发布土地承包经营权流转的供需信息，使服务专业化、社会化、规范化、法制化。二是要建立健全地价评估机制，尽快制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法和最低保护价制度，既使农地估价有章可循，又便于政府对农村土地市场的宏观调控和微观管理。三是要突破村界、乡界和县界，扩大土地承包经营权流转的市场范围。要适当引导农村集体经济组织利用市场的价格、供求、竞争等信号，使土地使用权从利用效率低的农户向利用效率高的农户流动，实现农地资源的优化配置。

四、建立土地承包经营权流转的长效机制

促进土地承包经营权流转是一个复杂的社会工程，建设这一宏伟工程，除了要完善土地产权制度、建立健全土地承包经营权流转市场体系外，还需要综合多领域、多系统的智力资源、技术资源和物质资源，建立土地承包经营权流转的长效机制。以科学发展观为指导，综合学术界与实务界的前期研究与实践成果，建立土地承包经营权流转的长效机制应从以下三个方面着手：

第一，促使农民与农地、农村分离，激活土地供给的动力机制。首先，要加快工业化进程，推动农民与农地分离。我国农村人口众多，走工业化道路不能单纯依靠城市工业化，还应该拓展农村二、三产业领域，如大力发展农产品加工业、流通业和现代中介服务业，扩展农民非农就业门路。要大力发展乡镇企业，完善其经营机制，提高其提供就业机会的稳定性，增强其对农村富余劳动力的吸纳能力。其次，要积极推进户籍制度改革，推动农民与农村的分离。促进农村富余劳动力与农村分离有两条道路可供选择：一是引导农村富余劳动力向大中城市转移；二是大力发展小城镇。长期以来，我国实行城乡分割的二元户籍制度，形成了事实上的二元经济社会结构、二元就业政策、二元劳动力市场。要加快城市化进程，就应当剔除粘附在户籍关系上的种种社会的、经济的差别，真正实现城乡居民就业机会的平等。再次，坚持发展乡镇企业和建设小城镇相结合，推动农民和农地、农村的双重分离。可通过引导乡镇企业的增量部分向小城镇集中，然后再有意识地吸引乡镇企业向小城镇搬迁，以此实现乡镇企业的规模化生产，并为小城镇提供更大的就业空间，推动农村富余劳动力向小城镇聚集。而小城镇的发展所带来的聚集效应和观念、制度创新，反过来又为乡镇企业的发展创造了良好的环境。二者相互促进、共同发展，在小城镇生活又在乡镇企业就业的农民离土离乡，实现了农民和农地、农村的分离。

第二，健全农村社会保障体系。健全的社会保障体系可以在一定程度上替代农地的社会保障功能，加速土地承包经营权流转。一是要健全农村人口保险制度。可通过设定农村就业保险和农村人口养老、医疗保险等来实现对农地福利保障功能的替代。保险要面向全部村民，保险金可适当通过财政转移支付的方式解决，也可通过以土地换保障即不同形式地转让土地所有权来换取社会保障的形式解决。社会保障基金专款专用，可存入银行，也可委托专门机构管理和运作，福利申请人的资格由社区土地所有权主体负责认定并经村民大会表决通过。二是要加大财政支付的转移力度，建立农业风险的防范机制。农业面临的不确定性因素较多，风险成本很高，效益极不稳定，这在一定程度上压抑了土地承包经营权流入方的积极性。因此，要加大财政支付力度，建立农业社会保障基金，对农业技术研究、基础设施建设和农业可能遭遇的自然灾害进行政府补偿规划。

第三，实施科技兴农战略，提高农业的比较收益。只有依靠科技提高农业劳动生产率、降低农产品成本，才能刺激农户转出和转入土地承包经营权的积极性。为此，必须提高科技在农业中的应用程度，加强农村科技队伍建设，通过职业教育、技术下乡等形式提高农民的科技素质，增强科技向现实生产力转化的能力，提高农业劳动生产率，增加农业经营的利润。

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责任编辑：林 墨