“后危机时代”的地方政府变革

杨 敏

“坏经济”会让政府“变好”吗?

2009年初,我们曾有过这样的担忧:经济好的时候,地方政府缺乏改革动力;到了经济修复重整的“后危机时代”,面临“保增长”压力的地方政府,恐又无力顾及改革。

时至年尾,对于同样的问题,我们依然在寻找答案。

说到地方政府变革,不能离开一个逻辑起点,那就是改革的动力问题。那么,“坏经济”到底是消解了地方政府创新的动力,还是激发了政府潜在的变革诉求?

困窘的经济形势,使得区域竞争呈现出一种白热化的态势,2009年地方政府争先恐后申报“综改试验区”便是最有力的证明;经济低迷带来的就业压力,给普通百姓的生存与发展带来更多不确定性,社会神经“痛感”渐强,心理承受能力渐弱,“维稳”则成为地方工作的重中之重;内需不足、保障乏力、公共产品短缺,这些治理难题集中“发难”,挑战主政者的治理能力和执政智慧。

不难看出,“后危机时代”的地方变革,动力经由压力转化而来。这种以外部动力为特征的倒逼式改革,带有鲜明的价值取向与路径偏好。改革风险小、社会满意度高的公共服务领域,将成为这一轮政府创新的重点。

纵观2009地方政府创新,我们不难发现,社会保障、医疗卫生、环境保护等民生类改革,俨然成为“年度主题”。从陕西神木的“全民医保”,到贵阳的环境保护法庭;从杭州的城市免费公共自行车系统,到上海新一轮公交改革,由于公共服务类改革易于取得各方共识,风险较小,受益面大,成为“后危机时代”政府创新举措最为集中的领域。

如果要说2009年民生类改革最大的新意,无外乎以“民生促民主”的杭州“开放式决策”。为了改善民生,杭州市政府采取将所有的重大决策,通过“开放常委会”等形式来吸纳民意,更多的协商,更多的对话,更多的意见表达,让公共服务类改革也充满了民主新意。

只要我们留心观察,就会发现2009年地方政府行政改革,也染上浓厚的“后危机时代”特征。经济危机给地方政府带来了前所未有的财政压力,一边是基础设施和民生工程需要大把花钱,一边是社会舆论对居高不下行政成本的警惕。于是,一系列围绕减少政府支出为主线的行政改革粉墨登场。无论是长沙公车改革,昆明禁止干部公车私用,还是北京、河南等地严禁干部公款出境旅游,都获得前所未有的舆论支持。由此可见,从经济入手推进政府改革,在“后危机时代”是一个很好的切入点。

一个值得关注的现象是,以“大部制”为年度主线的行政变革,本应以促进政府职能转变为终极价值,但是,为了迎合公众对降低行政成本的热望,媒体将其过度解读为“政府瘦身”。无论是广东顺德的党政合署办公,还是山东“人随职能走”的大部制整合,因为舆论对“机构撤并”的关注,使其改革创新的价值被淹没。

相较于公共服务类改革的如火如荼,行政改革的云淡风轻,2009年地方政府在政治改革上则鲜有建树。从个人政治安全的角度出发,地方官员在基层民主改革上的热情,也正慢慢冷却。四川、云南等地曾经轰轰烈烈的乡镇直选等选举改革,到今天已经杳然无痕。

总之,“后危机时代”的地方变革,虽然不乏改革动力,终将以一种渐进、温和的方式出现,而改革风险、改革共识以及政治的安全性,会成为地方官员在迈出改革腳步之前再三权衡的几大问题。