美国联邦制国家的由来

袁传旭

伴随着《权利法案》的通过，美国联邦制国家的框架正式构建完成。在实现了建立一个强有力的全一国政府目标的同时，在制度上设置了四重保护，以控制全国政府，保护公民权利。

当今世界近200个国家中，联邦制国家虽然只有20多个，可是，它们的人口总数在22亿以上，而且占了世界大约1/2的土地。除了众所周知的俄罗斯和美国，还包括加拿大、澳大利亚、印度、巴基斯坦、墨西哥、巴西、阿根廷、德国、奥地利、比利时、尼日利亚、苏丹等。可以说，面积在200多万平方公里以上的国家，绝大多数是联邦制国家。

多中心、自治、非集权，尊重多样性，保护少数，以及维护国家的统一，是联邦制的基本特征。法国18世纪的思想家孟德斯鸠和19世纪的思想家托克维尔，都曾称赞过联邦制的优点，即“既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”。缔造现代第一个联邦共和国的美国1787年宪法，赋予联邦制以“正义”、“自由的生活”、“国内和平”、“安全”、“全民的福利”等价值追求。最早的现代联邦国家之一瑞士，由许多个多数或曰“复合多数”决定政治生活，结果让各自讲法语、德语、意大利语的人结为统一国族。

探究已有200多年历史的“联邦主义革命”底蕴，首先要从美国建国说起。

“康涅狄格妥协方案”

随着1783年9月英国与其美洲殖民地“邦联国”的代表在法国签订和约，由13个殖民地组成的邦联国家正式宣告独立，美国自由了。但是，这个国家没有一个权威的管理机构，它之成为邦联，实是独立战争的需要，而在战争结束后，各个殖民地开始面临许多新的问题：战争期间欠下的大量债务问题；邦联国之间的商业竞争问题；英国和西班牙属地的入侵威胁……尤其是马萨诸塞州2000多名独立战争老兵的起义震撼了美国的开国者们。

为了对付内外威胁，1786年8月，在政治经济学家亚历山大·汉密尔顿领导下，一些主张建立名副其实的全国政府的人，利用出席在马里兰州安纳波利斯举行的贸易与航运会议(5个州派代表参加)的机会，号召在次年5月于费城召开一个“全权代表会议”，研究对1781年《邦联条例》的基本修正案。不久，邦联国会谨慎同意由各州指定代表参加这次以“修改《邦联条例》为唯一而明确宗旨”的会议。1787年6月1日，各邦联国共委派了74名代表(实际到会者约有40人)出席费城会议，其中大多是中庸的温和派，包括汉密尔顿、乔治·华盛顿、詹姆斯·麦迪逊、本杰明·富兰克林、加弗努尔·莫里斯等。会议提名华盛顿为大会主席。作为一名举国爱戴的大英雄，华盛顿的出席为大会增添了合法性。

会议在秘密状态下进行，召开不久即变成了制宪会议。弗吉尼亚代表提出的关于“全国政府应由最高立法机关、行政机关和司法机关组成”的提案获得通过。这样，就将改变全国政府的性质，使其从各邦联盟变为全国政府。制宪会议还通过授权条款：国会应拥有以前邦联国会的全部立法权力以及“在各州无权过问的一切情况下立法”的权力，国会有权否决与拟议中的宪法相抵触的州立法。这样，全国政府被赋予履行职责所必需的权力。

经验告诉这些美国的先贤们，强大的全国政府是对自由的威胁。如何能够将这些接近独立的“国家”联合起来，建成一个既拥有足够权力又能够制约这些权力的全国政府，是一个两难问题。代表们对立法机关的代表组成、名额分配，很快产生分歧。大多数代表接受的共同哲学是平衡政府哲学，即建立一个任何利益集团都不能单独控制的全国政府，他们对国家这只“怪兽”有深刻的认识和天然的戒惧，特别是历经英国专制统治的他们，更有深切的体会。这也是独立战争胜利后，邦联国迟迟不愿意建立一个强大全国政府的原因。

在讨论将对联邦政府起主导作用的立法机构时，多种主张发生了激烈的碰撞。弗吉尼亚代表詹姆斯·麦迪逊提出建立两院制立法机构，两院代表名额根据财产或人口数分配。这样对富裕州和大州有利，小州自然不依。新泽西州代表威廉·佩特森主张施行一院制，各州不论大小，在议会中享有同等表决权。大州又不干。两派争执不下，小州的代表威胁退出会议，并要求解散邦联。关键时刻，康涅狄格州代表提出折中方案，即在上院中各邦联国享有同等表决权，而在下院，代表权按人口数确定，且一切筹款或拨款法案均由它提出。该方案同时照顾了大小州的权益，最终被各邦联国代表接受，史称“康涅狄格妥协方案”。

1787年9月17日，在历时3个多月制宪会议后，代表们以签字仪式宣告美联邦宪法诞生，由此完成了建立新型政府的第一阶段工作。麦迪逊对此评论道：“各州享有平等的表决权，既是宪法对仍由各州保留的部分主权的认可，也是维护这一部分主权的手段。”

宪法批准程序的寓意

宪法批准方式采取的不是多数决定制，而是各州代表分别投票，有9个州批准即告生效。这种批准方式是基于两方面考虑，一是现实考虑，若依照邦联条款，交由所有州议会表决，获得批准的机会将十分渺茫，“联邦全体的重要利益将受制于一个成员的反复无常或腐败”。二是出于道义考虑，即宪法应由高于议会的权力机构批准，这样才具有坚固的法律地位和道义成分。在制宪者看来，邦联条款只是各州政府的契约，而宪法是“人民的联盟”。

然而，这种批准方式并不容易，很多人不希望在未经彻底辩论的情况下就通过宪法。他们责难，新宪法企图取消各州，欲建立一个全权的全国政府。整个社会展开了一场既激烈又心平气和的辩论，通过小册子、报纸、给编辑的信以及演说，各抒己见。“出身低微的人”认为一些东西是“出身高贵的人”强加给他们的：共和国总统只不过是另外一个君主罢了；宪法中规定的国会也不过是另外一个英国议会而已，他们会强求一致，而无视小州的主权。而那些“出身高贵的人”则认为，所有这些反对意见只不过是暴民政治的廉价表现而已。

为了使宪法能够通过，汉密尔顿、麦迪逊和杰伊三位联邦主义者在报纸上发表了一系列文章，这些被后世集结为《联邦党人文集》的文章共84篇，从1787年10月一直延续到1788年8月，不仅阐述了建立联邦制国家的必要性，而且就联邦国家如何建立、设置和运作，如何划分全国政府与州政府权力，如何能够保障联邦制度下人民的权利等，作了精辟透彻的论述，具有很强的实践性及操作性。如，政府各部门的优点和弱点在哪里，为什么要采取两院制而非一院制，参众两院的规模多少方为合理，议员应具备的条件，如何选举参众两院议员和总统，以及两院议员、总统的任期和改选时间的设计，对国家重要公职人员包括最高法院法官的提名权及批准权为什么要分开，并应由政府哪个部门行使，为什么联邦法院法官宜长期任职直至终身制且须保

有固定的薪俸，为什么要设置弹劾权和由哪个部门实施，等等。

这场讨论是一个实践宪政和对人民进行宪政教育、理解宪政本质的过程，对宪政的顺利付诸实施作了必要的铺垫。可以说，如果没有这样的过程，联邦宪法即使获得通过，也不可能得到顺利实施。到今天，这场论争仍被视为人民用自由讨论与辩论方法来决定基本法性质的杰出范例；《联邦党人文集》仍被广泛视为前所未有、极其深刻地评论美国宪法的专著。

在联邦主义者的解释和动员下，大多数小州当时已经对参议院的同等代表权感到满意。因而批准了宪法。可是，在弗吉尼亚，代表乔治·梅森攻击宪法文件的第一句话就是“为什么没有权利法案”。弗吉尼亚的反对派领袖帕特里克·亨利则在一次激动人心的辩论中高喊，问题在于自由——“自由，这人间最大的财富……可贵的珍宝!”后来，马萨诸塞州也传来反对声，约翰·汉克斯和塞缪尔·亚当斯等当地领袖，态度暧昧。在1788年整个春季，酒吧和教堂的集会上充斥着“没有权利法案”的声音。它是如此强烈，以致原来更关心州权而不是个人权利的反联邦主义者，也加入了拥护权利法案的行列，企图击败拟议中的宪法。

此外，各州还在一些枝节问题上提出不同意见。某一个没有进出口贸易的州的人士反对征收直接税，另一个进出口贸易较多的州的代表则反对由消费者承担全部税收。一些人认为，由参议院和总统联合负责任命官员，而不把此项行政权单独授予总统是一个缺陷；另一些人则认为，由总统与参议院把持^事权，而把众议院排除在外，是不合适的；还有人对参议院行使具有司法性质的弹劾权力表示质疑。类似的争论使当事人疲惫不堪，正如帕特里克·亨利在制宪会议之后所感叹的，制定宪法是“一场激烈程度不亚于脱离英国的革命”。华盛顿后来也这么写道：“我对会议的前景几乎全然丧失希望，甚至后悔参与这一程序。”

在前述压力下，联邦主义者被迫作出让步，同意一旦新宪法被批准，就增加一项包括宗教、言论、集会自由在内的《权利法案》。到1788年6月，批准州数达到了所需的9个，但弗吉尼亚还没有通过。弗吉尼亚是当时人口最多的州，又是南北交通枢纽，对宪法能否顺利实施影响巨大。关键时刻，华盛顿本人送来一封信，敦促批准宪法，使宪法在该州过关。

位于纽约州的哈德逊河沿岸的大土地所有者与他们的南方种植园主伙伴不同，他们反对宪法，担心联邦征他们的财产税，同时也不愿取消纽约向其他州征收的丰厚贸易与商业税。当该州召开大会时，联邦主义者在人数上处于劣势，但靠着汉密尔顿的策略与手腕，以及弗吉尼亚批准宪法的消息，纽约以仅多出3票的多数批准了宪法。至此，整个批准过程持续了近4个月，尽管北卡罗来纳和罗德岛仍留在联邦之外。在《联邦宪法》规定下，各州实现了“局部的联合或合并”，“保留以前所有的、按照条款并未专门委托给合众国的一切主权”。

从程序上看，这部宪法不是由邦联国会也不是由合众国国会制定，而是由各邦代表组成的制宪会议制定，然后交由各邦人民选出的代表大会表决通过。因此，宪法是人民的“圣经”，高于一切国家机构。宪法不是由立法机关制定，立法机关因此不具有改变宪法的权力，对其也没有解释权，相反，立法机关要受其约束。这种制宪的方法之后成为美国制定基本法的模式。自联邦国家成立以后，共召开过200多次州的制宪会议，通过或修改州的宪法。

《权利法案》返璞归真

1789年春夏之交，弗吉尼亚代表詹姆斯·麦迪逊埋首于《权利法案》的起草工作。各地的权利法案支持者送来几十种修正案建议，并催促尽快起草完成。由于支持通过修正案的人数日益增多，国会选择了要求参众两院都获得2/3支持，并得到3/4州议会批准的宪法修正案通过程序。这种方式较宪法的通过更加困难，目的是防止宪法“极其容易的变化无常”。

1789年9月下旬，统称《权利法案》的12条宪法修正案在参众两院获得通过。随之，提交各州表决。经多次辩论，宪法修正案被缩减为10条，于1791年底获得批准，成为宪法的一部分。宪法正文确定了国家的权责范围，《权利法案》则明确了人民拥有的不可侵犯的权利，如，“国会不得制定关于下列事项的法律：确定国教或禁止宗教活动自由，剥夺言论或出版自由；剥夺人民和平向政府诉冤请愿的权利”；“管理良好的民兵是保障自由州的安全所必需，人民持有和携带武器的权利不得侵犯”；“人民保护其人身、住房、文件和财物不受无理搜查扣押的权利不得侵犯”；“任何人不得在任何刑事案件中被迫自证其罪；未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；非有恰当补偿，不得将私有财产充作公用”……修正案最后还规定，“本宪法对一些权利的列举，不得被解释为对人民所保有的其它权利的否定或蔑视”，“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或由人民保留”。

伴随着《权利法案》的通过，美国联邦制国家的框架正式构建完成。在实现了建立一个强有力的全国政府目标的同时，在制度上设置了四重保护，以控制全国政府，保护公民权利。一是用联邦制纵向分配权力，使得全国政府和各邦没有上下从属关系，虽然全国政府可以通过法律对各邦的人民和邦行使权力，但邦权受到宪法的基本保护，而人民通过对州的依附，可以克服对于全国政府的依附，反过来也如此。二是用三权分立横向分割权力，使立法、行政、司法这三种权力既相互制衡又相互渗透，保证任何一个部门即使是在本部门内也没有绝对的权力。与此同时，为了防止三个部门联合在一起对付人民或偏袒某一部分社会群体，以及为了保障每个部门的相对独立性，而采取不同的方式选举产生参众两院议员和总统，以使他们从不同的渠道获得授权。三是参众两院相互制衡，法案需经两院批准才能通过，不仅要取得大多数人民的同意，而且要取得大多数州的同意，这样较一院制议会更易避免一些人性缺陷。更直接地说，由较少人数组成的参议院是防止多数的非理智行为的手段。四是司法审查。最高法院藉由阐释《权利法案》等，对议会、行政部门的行为进行“合宪性审查”。以上四重保护是美国的联邦制较世界上其他一些联邦制国家更能有效制衡全国政府的原因。

应该指出，美国之所以能建立联邦制国家，存在许多有利的条件，首先，当时的内外形势促成了各邦联国要求建立联邦制国家的意愿；第二，各邦联国的人民是同一祖先的后裔，具有相同的语言、宗教，风俗习惯也相似。第三，联邦制是各殖民地长期政治文化的积淀，有关公民权利的法律已经被殖民地人民熟知和接受。早在独立之前，各邦就已作了诸方面的实践。有的邦公开宣布为共和国；早在1639年，就有了《康涅狄格根本法》，1641年，有了《马萨诸塞州自由典则》，在1776～1780年间，除罗得岛和康涅狄格外，11个邦制定了包含《权利法案》的邦宪法，它们是世界上最早的成文宪法。一些宪法规定了“权力分立”的原则，联邦《权利法案》所有的重要条款都来自各州的《权利法案》。所以，正如美国法学家伯纳德·施瓦茨所说，“麦迪逊之所以能起草《权利法案》，只是由于几个世纪英美宪法的发展为其提供了先例。”最后，在成立联邦制国家之前，13个殖民地根据《邦联条款》已经作了建立一个全国性的政府——邦联国家的实践，迈出了走向联邦制国家的第一步，为成功建立联邦制国家奠定了基础。这些情况对于今天制宪受阻的欧盟也是有指导和借鉴意义的。