中小城市电子政务发展的ＳＷＯＴ分析

董劲威　雷战波　蔡国防

摘要：为了说明中小城市电子政务的内涵以及发展中小城市电子政务的重要意义，通过引入SWOT矩阵理论，综合分析了中小城市电子政务发展的内部资源条件和外部环境变化因素，并根据城市的不同特点，提出了相应的发展策略。

关键词：中小城市；电子政务；SWOT矩阵

中图分类号：C931.6文献标识码：A文章编号：1000－2731(2009)01－0130－04

信息化已经成为城市竞争力的一项重要指标。作为信息化的重要组成部分，电子政务对现代城市的综合竞争力有着重要的意义。研究表明应用电子政务对政府的管理和提供社区服务有着积极的作用。中小城市电子政务是区域电子政务研究的核心，在国家的电子政务体系中占有重要地位，研究如何发展中小城市电子政务具有重要意义。

SWOT分析法是一种综合考虑组织内部条件和外部环境变化，进行系统评价，从而制定发展策略的重要方法。本研究将通过引入SWOT分析法，为制定中小城市电子政务发展策略提供建议。

一、中小城市电子政务内涵

在电子政务视角下，中小城市是指地县的非农业行政区，人口一般低于50万，大城市则包括了副省级以上和省会城市，人口一般高于50万。中国发展电子政务的主要目标是要推行行政体制改革，即加快政府职能的转变、促进政府业务流程的重组和提高政府办公的透明度。那么，可以这样定义中小城市电子政务：依托网络通信技术和计算机技术不断地改变传统的工作模式，加快中小城市政府体制改革，以期实现更高效率的政府管理和社会服务；其内涵包括了三个方面：(1)以使用IT技术改造政府工作模式为基本过程；(2)以建设网络基础设施、门户网站、业务系统、公共数据库和服务平台为主要内容；(3)以高效的政府管理和优质的社会服务为最终目标。

二、SWOT矩阵理论

SWOT的含义：s(strengths)是指组织内部资源条件的优势，W(Weaknesses)是指组织内部资源条件的劣势，O(Opportunities)是指组织外部环境变化的机会，T(Threats)是指组织外部环境变化的威胁。SWOT矩阵是制定战略阶段匹配的分析工具，在内、外部关键因素确定的基础上，根据判断结果将内部优势和劣势、外部机会和挑战等四种基本要素分别列于横向和纵向，交叉形成以下四种组合：

该模型被称为SWOT矩阵。在这个矩阵中，由四种基本要素交叉形成的四种组合就是四种策略状态。其中，SO是一种乐观的策略态势，能够最大限度地发挥组织内部优势和充分利用外部机会；WO是利用外部机会来弥补内部劣势的策略状态；ST是利用优势回避或减轻外部威胁的一种策略状态；WT是一种悲观的、应付危机的策略状态。

三、中小城市电子政务发展的SWOT因素分析

(一)优势因素

1.城市规模小中小城市相对大城市来讲，城市规模小，人口少，社区环境简单。我国电子政务发展还处于初期阶段，主要以网络基础设施、门户网站和政府内部业务系统建设为主。其中，网络基础建设主要是硬件的投入，由于城市规模比较小，对硬件的规格要求就会降低，工程实施起来就变得简单，总体投入也随之减少。此外，网络线路比较简单，有利于支线网络与干线网络的连接和布置。同时，网络管理难度低，有利于更好地优化网络线路，提高使用效率。

2.需求简单电子政务的发展是为了满足公众对政府灵活和高效服务的需求，其发展是否成功的主要考量指标就是公众对政务服务的满意度。相对大城市而言，中小城市对政府的需求简单，势必影响政府在网络基础设施、业务系统和数据库的投入规模偏小，从而降低了建设的难度。

3.“后发优势”经过近几年的发展，许多发达国家积累了不少电子政务相关的理论知识和实践经验，在我国的一些大城市，也取得了可喜的成果。发展缓慢的中小城市可以学习已有的知识和经验，用更低的成本完成同样的发展。

(二)劣势因素

1.管理制约中小城市发展电子政务缺乏领导支持，主要是因为：电子政务建设是一项系统工程，投入大，时间久，且成效难测量。而中小城市的政府领导看重的是他们任期内的绩效，追求的是短期目标，很难重视这么一个长期而又复杂的过程。此外，许多中小城市的政府领导缺乏“全球化”观念，对电子政务提高城市的综合竞争力认识不足，对本地政府管理的改革意愿不是很强烈，致使电子政务的实施缺乏自上而下的领导推动力或推动力不强。

2.资金制约资金制约中小城市电子政务发展主要表现在：一方面，资金投入不足。电子政务是一项长期而又复杂的工程，资金需求往往超出预先的估计，如果规划不当，就会造成很大的浪费。中小城市经济环境差，财力欠缺，面对这样一项高风险的大投入，难免畏首畏尾，尤其一些中西部地区的中小城市经济欠发达，财力更是难以为继，投入不足使得电子政务的发展捉襟见肘。另一方面，资金使用效率低。由于对电子政务理解的偏差，中小城市“重概念轻实效、重建设轻整合、重电子轻政务”的现象严重。有些地方不惜重金购买设备，且设备更新快，发挥的效果却不尽如人意。

3.文化制约文化因素对中小城市电子政务发展的制约表现在：接受意识差。电子政务对于老百姓来说是一个新兴事物，对于公务员来讲是一个新思想、新技术。中小城市的整体文化层次较低，对新事物、新思想的推广和接纳比较缓慢。

4.人才制约电子政务建设要求专门的技术人员来完成。这样的人员不仅要懂“电子”技术，同时要具备良好的业务素养。而中小城市由于自身的环境原因，很难吸引到这样的复合型人才。

5.基础条件制约电子政务的发展需要良好的城市信息化基础。我国社会整体的信息化水平低，基础条件比较落后，中小城市信息化的基础条件更是薄弱，计算机和网络的普及率低。另外，企业和个人对电子化政府不能形成迫切的需求，无法形成促进电子政务发展的良好社会基础。

(三)机会因素

1.政策与法规党的十六大明确提出进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务。自从《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》发布以来，国家相继出台了《电子政务标准化指南》、《国家电子政务总体框架》、《电子签名法》等关于电子政务发展的法规和文件，这些法规和文件为我国电子政务发展指明了方向、统一了标准。中小城市依据国家的相关法规和文件发展电子政务，可以少走弯路，节约成本。

2.成功的建设经验中小城市可以借鉴一些成功经验来发展自己。这主要来自国内外两个方面：一是来自国外电子政务发展比较好的国家；另一方面是来自国内的一些大城市。国外成功案例总结了大量成熟的理论和技术，国内的案例与中国的行政

体制紧密结合，同时从这两方面学习，可以加速中小城市电子政务的发展。

3.全球化全球化促使各国对一些全球l生的问题形成统一的行为方式。要想适应全球化的趋势，各国政府必须根据本国的情况和国家政策的需要设立相应的具有协调功能的国际管理机构与制度，形成具有国际化的办事风格，以更好地满足政府行政功能和政府管理国际化的需要。电子政务是政府部门调整行为方式、适应全球发展的有效工具。全球化促使电子政务在世界各国快速发展，同样，也为我国中小城市政务的发展提供了良好机遇。

(四)挑战因素

1.行政体制的“条块分割”“条块分割”指我国政府组织的纵向层级制和横向职能制二元矩阵结构。电子政务强调的是协作网络建设、外部合作和“一站式服务”，它与以标准化、部门化和劳动分工为特征的科层制相矛盾。在我国，行政体制的“条块分割”现象严重，这在电子政务发展方面直接表现为：投入的纵向偏好、横向协调难度大和业务沟通比较难等，从而导致了电子政务的“纵强横弱”。在中小城市，“横向较弱”的现象尤为严重，主要表现为政府各职能部门缺乏统一规划；各自为政；各个平台之间不能互联互通；信息共享程度不高。

2.缺乏社会推动力中小城市电子政务建设不仅内部动力不足，而且外部的社会推力也很缺乏。众所周知，美国在电子政务方面取得了很好的成绩，发展速度处于世界前列。在美国，电子政务是随着电子商务的发展，原有的行政体制越来越不能适应信息时代的要求，被迫进行政务模式改造。而我国中小城市电子商务发展比较落后，企业和个人信息化的需求较弱，无法形成对电子政务强劲的社会推力，只能由政府自己主动提出建立，自上而下逐级推进。

3.人才的争夺目前，中小城市已进入了电子政务建设的快速发展时期，需要大量优秀人才，然而却面临着人才紧缺和流失的挑战。首先，许多重点大学相关专业的优秀毕业生选择了出国留学，而这些留学生最后大多留在了国外发展。其次，随着经济全球化的加速，国外的知名企业纷纷进入中国，为了实现本土化，大量招募当地人才充实他们的员工队伍。最后，大城市依靠其优越的环境优势，对高素质的技术人才形成了很大的吸引力。

4.立法问题尽管我国已出台了几项有关电子政务发展的文件和法规，但是还没有形成一套完善的电子政务法规体系。我国电子政务立法存在的问题主要表现在：(1)立法分散，缺乏统一的原则，导致部门冲突严重；(2)标准不够细化，无法保证各部门之间的互联互通，信息共享难以实现；(3)多方面的法律缺失给电子政务的发展留下了隐患。国外电子政务发展的经验表明，越是电子政务发展水平高的国家，越是重视电子政务的立法工作，如美国、日本等国家。我国电子政务立法的滞后，将会在很大程度上影响中小城市电子政务的健康发展。

四、中小城市电子政务发展的SWOT策略选择

通过对中小城市内部资源条件的优势和劣势以及外部环境变化的机会和挑战的综合分析，形成了中小城市电子政务发展的策略选择模型。如表1：

通过SWOT分析，中小城市发展电子政务可以选择的策略包括：SO策略、sT策略、WO策略、WT策略。由于中小城市所处的地域不同，形成了社会、经济、文化等方面的差异，因此，应根据自身的情况合理选择电子政务发展策略。下面对这四种策略的特征以及如何选择进行说明。

(一)SO策略

SO策略的主要特征是“积极发展”，主要内容包括：(1)遵照国家有关法规文件，努力做好电子政务发展规划；(2)加大技术投入，同时注重政务改革，努力做到改变政府职能，提高服务质量；(3)积极探索全球环境下政府治理机制，加快电子政务发展、，与世界接轨。

选择SO策略的中小城市竞争力强，面临的外部机遇多。这类中小城市的主要特征是：政策灵活，敢于创新；善于学习成功案例，发展自己；经济实力较强，有一定的财力可以投入；城市的文化氛围好，容易接受新事物。

(二)ST策略

ST策略的主要特征是“发挥优势，迎接挑战”，主要内容包括：(1)加快信息化建设步伐，优先发展电子政务，以电子政务建设带动整个城市地区的信息化步伐，把电子政务建设和社会信息化统一起来；(2)协调各部门之间的利益，建立共联共享机制，使信息流转顺畅；(3)改善激励机制，加大电子政务人才培养和引进力度。

选择ST策略的城市具有一定的竞争优势，又面临着一定的挑战。这类中小城市的主要特征是：善于总结经验，探索适合自己的发展道路；经济实力一般；城市文化氛围较好，敢于接受新事物。

(三)WO策略

WO策略的主要特征是“抓住机遇，发展自己”，主要内容包括：(1)成立专门的电子政务建设管理机构，协调各部门共同发展；(2)完善需求分析，制定实用规划，尽力避免浪费；(3)加大对公务人员的技术培训和社会宣传工作，让发展电子政务的观念深入人心；(4)完善基础设施建设。

选择WO策略的城市竞争优势薄弱，但又面临着很多的机会。这类中小城市的主要特征是：政策灵活；经济实力较差；城市的文化氛围一般，不易接受新事物。

(四)WT策略

WT策略的主要特征是“稳步发展”，主要内容包括：(1)以“渐进式”为主，稳步发展电子政务；(2)重点建设网络基础设施，开发业务系统和数据库；(3)争取政策优惠，借助外援；(4)政府示范，带动发展IT产业，推动社会信息化。

选择WT策略的城市竞争优势薄弱，同时外部的挑战也很突出。这类中小城市的主要特征是：政策不够灵活，管理创新能力差；经济实力差；城市的文化层次低，不易接受新事物。

五、结束语

电子政务规划是发展中小城市电子政务的关键。运用SWOT矩阵法可以全面了解中小城市电子政务发展的战略要素；综合分析这些要素，能够合理地制定发展策略。经研究分析，中小城市发展电子政务应视自身的条件，分别采取“积极发展”、“利用优势，迎接挑战”、“抓住机会，发展自己”、“稳定发展”等策略。需要说明的是，这四种策略的选择是动态的，随着内部条件或外部环境的变化，中小城市可以相应的调整策略。

责任编辑陈萍