中美关系，国家VS社会

余万里

近年来，在人权、环境和涉藏等问题上，中国外交正面临来自西方社会的巨大压力。以“藏独”为例，它的影响力来源并不是西方国家的政府，而是构成西方公民社会主体的形形色色的人权组织和价值观集团。这些力量动员起来的社会舆论和政治压力使得很多西方国家的政府不得不对华做出强硬的姿态。在此方面，美国尤为明显。

希拉里提出美国要搞“巧外交”，借助美国公民社会和民间的力量来推广价值观必然是美国“巧外交”题中之义。民间历来是美国外交的力量之源，王缉思教授在多年的美国研究中有过一个很深刻的论断：“中美关系是一个国家对一个社会的关系。”美国作为一个公民社会高度发达的国家，民间力量经常在其外交中扮演主导议题、塑造议程、推波助澜乃至一马当先的作用。早在20世纪80年代初，美国政府就已经明确提出要让民间和非政府组织充当对苏和平演变的主力。

美国具有悠久的公民社会传统，宪法提供了保障结社自由的制度环境。在资本财富和慈善基金支持下，美国拥有强大的公民社会力量。据统计，美国大大小小的NGO（非政府组织）多达160万个，活动经费占全球的80%。这些组织作为民众自发组织的非赢利性、非政府机构，在民意和价值观的表达方面具有天然合法性，从而为其展开跨国活动提供了巨大的权势。

美国的多元、分散的决策过程则为NGO参与外交提供了机会。美国国会是其中最主要的传递机制，NGO游说国会议员通过立法手段把压力传导给政府，继而逼迫政府在外交上向外国施加影响。民间力量的多元化使得美国外交拥有多元的议程发源点，例如上世纪90年代中期的人权问题、近年来的人民币汇率问题、气候变化与环境问题，背后的动力都来自民间的非政府组织、利益集团。

与此同时，美国政府通过制度设计建立了与NGO的伙伴关系。美国以及西方某些表面上看似公民社会自发的行动，实际上背后隐藏着政府的一只“看不见的手”。美国全国民主基金会（NED）是其中最有效的制度之一。这个在美国推广民主以及各种“颜色革命”中扮演了活跃角色的机构源于里根总统1982年在英国国会的一次演讲，其中提到美国应该“支持世界各地的民主和自由”。1983年，美国国会成立了一个在全球支持自由民主的“全国民主基金会”，同时成立了四个“非营利”、“无党派”的民主研究所：国际共和研究所（IRI）、全国民主国际研究所（NDI）、国际私有企业中心（CIPE）、美国国际劳工团结中心（ACILS），分别代表了美国共和党、民主党、商会和劳联－产联四大政治力量。

在这个体制中，国会把原来拨给中央情报局、国务院、国际发展署的部分经费变成NED的基金，NED把这些经费分拨给下属的四个所谓的“研究所”，然后通过这四大“研究所”通过项目的方式把经费资助世界各地的民主、人权非政府组织。通过这个体制，美国可以把一些不方便由政府出面操作的事务通过项目资助的方式交给社会和民间组织，这其中就包括挑起拉萨打砸抢事件的“藏青会”。

这些组织拿了美国政府的钱自然要受其政策的支配，美国政府可以通过这个机制支持和控制民间、社会力量的发展，通过提供资金支持扶植对其有利的NGO，吸引社会力量向政府希望的方向发展。从国会到NED、四大机构，再到各级NGO，通过这种层层转移的机制，NED资金的政府色彩也被层层覆盖和洗刷，最后在不明就里的人看来仿佛真的就是民间和社会自发的了。政府的幕后之手得到有效地隐藏，遭遇国外抗议的时候，美国政府可以借NGO“非政府”的独立法人身份推卸责任。

在全球化的今天，世界各国的外交越来越呈现出国际与国内相互渗透，全民参与、全社会参与的“大外交”格局。全球化使得信息和利益的流动日益呈现跨国的特点，信息的及时性和透明化使得越来越多的普通公众具备参与国际互动的能力，跨国利益相互依赖性的加深分解了国家利益的整体性。当今国际舞台上，国家已经很难作为完整的独立主体在国际社会中的互动，单靠政府的外交部门来应付各种各样的跨国事务已经显得力不从心，一个国家的外交力越来越取决于其社会和民间力量的活力。▲（作者是北京大学国际战略研究中心副教授。）