借鉴西方发展经验 提升中国公共服务市场化水平

朱忠发

摘要：公共服务市场化是当代各国政府职能转变和行政改革的必然趋势，它代表着一种全新的治理理念和形式。在分析西方公共服务市场化的相关理论和发展实践的基础上，着重阐述中国公共服务市场化改革过程中存在的问题，并提出适合中国国情的公共服务市场化的改革措施。

关键词：公共服务；市场化；对策；西方各国

中图分类号：F290

文献标志码：A

文章编号：1673-291X(2009)33-0141-03

一、公共服务市场化发展的理论依据

20世纪70年代以来，面对政府的低效和财政危机，西方各国纷纷反思“官僚制”的弊端，进而提出了新的公共管理理论，其中，影响最大的是公共选择理论、治理理论和新公共服务理论等。

1公共选择理论——公共服务市场化最初的理论依据。公共选择理论强调关注于政府与市场、社会的关系，主张重新界定三者在提供公共产品和公共服务中的作用，缩小政府直接提供公共服务的职能，扩大市场与社会的作用；主张打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，认为没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，私人企业、非营利组织、半独立的公共企业也可以提供公共服务。公共选择理论为公共服务市场化发展提供了最初的理论依据。

2治理理论——公共服务市场化最直接的理论依据。20世纪90年代以来兴起的治理理论有机融合了各种竞争性理论，成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理念。该理论认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。在此理论指导下，西方各国近年来正在掀起一场以公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化为特征的行政改革浪潮，其中最核心的主题就是公共服务市场化。治理理论为实现政府公共服务市场化提供的理论依据和理论指导主要体现在以下六个方面：政府的职责是掌舵而非划桨；政府治理主体的多元化；政府公共服务以顾客为导向；把竞争机制引入政府的公共服务；对政府公共服务产出结果的高度重视；政府公共服务市场化是“有限市场化”。治理理论为公共服务市场化发展提供了最直接的理论依据。

3新公共服务理论一公共服务市场化最根本的理论依据。新公共服务理论有七大核心观点：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而不是顾客；责任并不是单一的；重视人而不只是生产率和超越企业家身份，重视公民权和公共服务。

新公共服务理论的最大贡献是把市场理念引入公共服务领域，打破了政府垄断公共服务的神话。新公共服务理论将公共产品区分为两大类，一类是核心公共产品，只能由政府提供和生产，如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等；另一类是混合公共产品，私人部门与非政府组织也可以参与提供，如基础设施、市政公用设施、交通能源、公共服务事业等等。新公共服务理论认为，政府应该在公共服务领域借鉴私营部门的管理方法和管理手段，大胆引入市场竞争机制，走市场化之路，依靠公共部门和私营部门的通力合作，鼓励和支持非政府、非赢利组织积极参与，形成政府、非政府和非赢利组织和私营部门三足鼎立的局面，提高公共服务的水平，降低成本，满足公众对公共服务的需求。新公共服务理论为公共服务市场化发展提供了最根本的理论依据。

二、西方国家公共服务市场化的发展经验

20世纪70年代以来，以英国为开端，西方的主要国家成功地进行了公共服务市场化改革，这一改革降低了政府成本，缓解了财政负担，极大地提高了政府公共服务的水平。概括起来说，西方国家公共服务市场化的发展经验主要体现在如下几点：

1市场化模式有利于实现政府职能与市场机制相结合。在公共服务领域采取市场化的手段和民营化的方式，实质上是引入了竞争机制，从而能有效降低公共服务成本和提高公共服务质量，实现市场对公共资源的优化配置；而政府通过制定标准和对服务效果进行评估和监督，则又发挥了政府宏观管理的作用。因此，市场化取向的公共服务项目的改革，有效地解决了政府动作缺乏效率，而市场动作缺乏政府公共支持的问题，从而实现了政府与市场在职能上的彼此分立和各司其职，效果上的相辅相成与优势互补，真正做到将市场机制与公共职能有机结合。

2市场化模式有利于转变政府职能和精简政府机构。西方国家广泛采用市场化模式达到政府职能卸载和机构精简的目的。市场化模式理顺了政府与市场的职能关系：政府职能主要在于“掌舵”，而具体“划桨”职能则由市场完成。民营化、合同外包实现了部分职能由政府向市场和社会力量的转移，有效调整和优化了政府职能。此外，市场化模式为机构改革指明了方向。在“凡可以由私营部门和非政府组织完成更好的任务不应继续保留在公共部门”的思想主导下，西方各国政府开始推行决策与执行分开，如英国建立“执行局”，美国设立“法定机构”，把原来由政府部门承担的职能，如后勤管理、社区维护、咨询服务等以合同制形式转包给私人或非政府组织承担，这样政府内部可以撤销从事这些业务的常设性机构，从而大大精简机构规模。

3市场化模式有利于剥离政府的部分公共服务职能，节约行政资源，提高行政效率。随着社会事业的地位凸现，必然使公共服务的领域不断拓展，在这种背景下，政府有限的财政资金既要加大投入城市基础设施建设，又要不断充实到公共服务领域，从而使政府资金的支配与使用压力加重。因此，剥离政府的部分公共服务职能，有利于降低行政成本，便于政府集中力量办大事、办难事。与此同时，一些公共服务项目采取市场化的手段，对化解不良资产，卸下财政包袱也确实起到了相当重要的作用。西方国家公共服务市场化发展的大量证据表明，公共服务市场化往往能取得比在政府垄断服务下更高的生产率。如美国通过合同出租取得了较好的效果，最明显的效果是扩大了政府供给公共服务的财源及技术力量、降低成本、提高效率。有关研究也表明，公营部门提供的服务成本费用，平均比承包商提供的服务成本费用要高35％一95％。

4市场化模式能扩大民主参与，激发民间活力。从政治民主走向行政民主是民主发展的一个新阶段。公共服务市场化是当代行政民主的一项重要内容。政府通过在公共服务领域引入市场、社会力量，实行多元服务供给，实际上是政府向社会的“权力返还”和社会对行政的参与过程，这一过程本质上是民主化的一种表现，从根本上有利于社会民主进程的发展。公民或是通过直接参与公共服务供给，或是通过协商、听证、公决、质询等形式影响公共决策，不仅能实现民主化，而且能实现“无缝隙服务”，形成政府与民众的良性互动。英国《公民宪章》和加拿大《公共服务2000》都是提高顾客满意度，扩大民主参与和增强回应性的很好例证。

当然，西方国家在公共服务市场化的发展实践中，在市场机制与公共职能结合的改革中也暴露出一些问题。因此，我们

在借鉴西方国家公共服务市场化的发展经验的同时，要结合中国同情，不可盲目照搬照抄西方国家市场化发展模式。

三、中国公共服务市场化的发展现状和存在的问题

近年来，中国在公共服务市场化方面进行了积极的尝试取得了一些初步成效。主要有以下几个方面：一是在公共基础设施建设和投资体制方面，逐步放宽了外商以及国内民营企业直接投资基础项目的限制；二是实行政企分开，进行公司制改造，打破垄断，促进竞争；三是在教育、科技、文化、卫生和环境保护等领域部分地引入市场机制；四是进行行政审批制度改革，建立政府采购制度；五是在社区服务方面，采用政府购买的方式，委托第三部门提供服务。目前，中国公共服务市场化的趋势已经形成，但是，由于中国政府推行公共服务市场化的时间较短，涉及的领域也较为有限，在一些与人民生活息息相关的公共服务领域，仍然基本实行垄断经营，市场化份额比较小。在已经推行了市场化的领域，又产生了资源的私人垄断、国有资产流失、公共利益受到忽视，特别是在公共服务市场化的过程中突出地表现为政府公共责任缺失、法律制度不健全、第三部门发展滞后、盲目借鉴西方经验等，这些问题的存在，严重地影响了公共服务领域的服务水平和服务质量。总之，中国公共服务市场化的深度和广度还有待进一步扩展，市场化过程中的问题和障碍也亟待解决。

四、提升中国公共服务市场化水平的对策

公共服务市场化是当今世界各国政府改革的主要趋势，它是一个长期的变革过程，因此，即使困难重重，我们也要以开拓创新的态度来推进中国公共服务市场化水平。本人结合西方国家市场化发展经验和中国实际情况，对推进中国市场化改革提出如下几点建议：

1强化公共服务市场化的政府责任和市场责任。一方面，提供公共服务是政府的主要职责。公共服务市场化后，并不等于政府对公共服务供给的职责彻底消失，虽然政府可以把具体的服务事项以承包或其他方式移交给民间机构去办，但政府移交的是具体服务事项的经营权和部分管理权，而不是所有权和带根本性的公共服务责任。因此，政府作为委托人必须对其代理人(私营部门或第三部门)进行监督控制，促使承包方以最小的成本实现约定目标，降低风险，并且鼓励其创新和提高效率。这是政府在公共服务市场化中应该承担的责任。另一方面，公共服务市场化后，政府和市场并非是“非此即彼”、“此消彼长”的对抗性关系，而是一种相互补充的合作态势。所以，应把政府手中掌握的资源配置权利适度还给市场，实现市场机制配置资源的优势。而政府则对公共服务的供给由直接生产转为组织协调、规划决策、加强市场的法制建设及监督管理，强化市场责任，促进市场的健康发展。

2完善公共服务市场化的法制建设。只有健全的法律法规体系才能保障市场化过程的规范化，便于政府监督和控制。这就需要政府提供有效的制度保障，减少市场化过程中的成本和风险因素，防止私营部门弄虚作假和公私勾结。目前，中国民主监督制度尚不健全，尚未建立公开、公平、公正的招标、投标制度，也没有严格的审计制度，在这种情况下，市场化改革难免出现“暗箱操作”，这样反而会增加公共服务的成本和风险，因此必须尽快出台相关法律法规，如《反垄断法》等，并建立健全公开、公平、公正的招标、投标制度，保证信誉良好、资质优良、价格低廉的企业承包公共服务项目。总之，政府要通过立法，为公共服务市场化创造公平的发展环境。

3大力培育市场，促进第三部门发展。有学者研究指出，“2000年中国经济的总体市场化程度未超过50％，以此为基数，到2010年接近60％，2020年达到70％，成为准市场经济国家。”由此看来，中国目前的市场化程度并不高，只能在逐步推行公共服务市场化的过程中，加大力度培育市场，充分发挥市场在资源配置方面的作用。另外，西方国家公共服务市场化的发展经验表明，各类非营利组织在社会公共事务中有着政府不可替代的重要作用，是社会治理结构中的重要力量。中国改革开放走到今天，第三部门同政府、企业共同构成了现代社会治理的三大支柱。中国的第三部门，即非政府组织，其主要价值取向就在于重新审视和调整政府组织与市场和社会、政府组织内部层级间的各种关系，改变政府作为社会唯一权力中心的格局，通过授权和分权，将非政府组织、非营利组织和公民自治组织等多中心的组织制度安排，引入到公共服务和公共物品的提供与生产之中，使它们与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任。目前中国的第三部门存在着诸多的缺陷和不足。因此，要不断完善第三部门，为其在注册登记、筹措资金、开展活动等方面提供帮助，为第三部门的发展创造一个宽松的政策环境。

4借鉴西方国家公共服务市场化发展模式，选择符合中国国情的公共服务市场化范围和方式。公共服务市场化虽然是世界各国公共管理改革的普遍趋势，但由于国情不同，价值偏好不同，公共服务市场化的具体形式在不同国家有不同特点。如英国、新西兰等国家在传统上由政府提供公共服务，且合同主义盛行，因此，这些国家主要采取民营化、合同承包、内部市场等方法。在美国，由于很少存在国有企业，政府一般不直接提供公共服务，所选择的市场化方式不同于英国等欧洲国家，主要是放松管制、用者付费、产权交易等。中国和西方国家处在不同的社会发展阶段，社会背景也不相同，因此在确定公共服务市场化的范围时，不可能完全照搬照抄西方发展模式，而应该根据具体国情和不同公共物品的性质来确定。基本公共服务如：国防、外交、义务教育以及突发事件和紧急情况等，按照福利经济学的观点，应该全部由政府供给。部分具有非竞争性强和非排他性弱的服务，如邮电、电信、民航、铁路服务等传统上属于垄断性服务，应逐渐打破垄断，国有公共部门可进行公司化改革，通过入股方式吸引外部投资主体的参与，同时政府发送市场准入的限制，将一部分公共服务的供给交给私人部门去完成，在政府的引导下形成一种竞争机制，实行公共服务的市场化运作。另外，那些具有非竞争性弱和非排他性强的服务，如公共环境、文体事业、公共医疗、公共交通和社会保障等，则可引入竞争机制，由市场进行调配。

参考文献：

[1]崔运武，公共事业管理概论[M]，北京：高等教育出版社，2002。

[2]陈振明，政府再造：西方“新公共管理运动”述评[M]，北京：中国人民大学出版社，2003。

[3]李继宏，中国的公共服务市场化：问题与对策[J]，前沿，2006，(7)。

[责任编辑陈丹丹]