重庆“地票”带来了什么

陶卫华

地票改革才刚开始，操作的完整循环尚未画圆，要等到地票落地，开发商拍得相应的城市建设用地并使用，整个交易才算完成。

2008年12月4日，重庆农村土地交易所成立并举行首场交易会，现场屏幕挂出了首单地票---标号：08001，面积：300亩，起拍价：1280万元。

现场12家竞标单位争相举牌，经过多轮角逐，最终被重庆玉豪龙实业有限公司以2560万元拍下。其后，重庆城市建设投资公司以6420万元拿下了另一宗800亩土地的地票。

重庆建设用地指标交易由此走出第一步。

重庆市常务副市长黄奇帆告诉记者，地票是目前重庆农村土地交易所的主要交易类型。它来源于农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地。这些用地经过复垦并经土地管理部门严格验收后，产生的指标形成地票并在农村土地交易所公开交易。

此次交易的两张地票，主要来自于江津区广兴镇等乡镇集体建设用地复垦项目、城口县东安乡等乡镇集体建设用地复垦项目、铜梁县侣俸镇石河村文曲砖厂废弃地复垦项目等。

在土地流转被广为热议的当下，地票这一新鲜的形式究竟会带来什么？ 实行土地整理的乡村，能否收获更多的土地价值？ 拍得地票的企业，又如何让地票最终落实为建设用地？ 这些问题，牵涉着重庆土地交易所的未来。

“先造地后用地”

重庆市国土房管局副局长董建国介绍说，在具体操作上，地票借鉴了国土资源部正在推行的一种“城乡建设用地增减挂钩”政策。

所谓“城乡建设用地增减挂钩”，是指在国土资源部门直接监管下，把农村宅基地等作为“拆旧复垦区”，与拟增加建设用地的“新建区”组成项目区，通过把拆旧复垦区的农村建设用地整理为耕地，然后在新建区划出相应的城市建设用地，实现城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少。

“挂钩政策出来之后，我们做了认真的研究，觉得重庆的城乡统筹在这方面有文章可做。”董建国说。

农村土地交易所要解决农村土地集约化、市场化的问题，需要有效利用农村闲置和低效利用的建设用地。他举重庆山区为例，农村集体建设用地和耕地都比较破碎，“城乡建设用地增减挂钩”能够有效减少这种情况。通过复垦，耕地连片了，而农民进城或进入农民集中居住区居住，建设用地更加集约。

此前的“挂钩”项目是拆旧区建新区的概念，先“借”指标再补，“先占后补”。 黄奇帆强调，重庆农村土地交易所地票的最大优点在于，土地指标交易制度是“先造地后用地”。先把农村建设用地转化为耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大，保护效果更好。

他举例，目前重庆农村人均生活用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，一个农村人口转化为城市人口就可节约170平方米左右建设用地。重庆现有农村户籍2300万，如果有1000万转移进入城镇，就可节约17亿平方米建设用地，等于增加250万亩耕地。

农民享受溢价收益

李市镇孔目村六社刚刚完成第一批四亩多的复垦项目，第二批还涉及三户宅基地即将拆迁复垦。任文斌的房屋门口，竖着政府立的牌子，“第二批复垦项目，户主：任文斌、屈胜桥、张吉昌”。

这三位户主2009年3月都将搬到村里统一规划的新村集中点居住。对于自己五六十年代的老房子被复垦为耕地，任文斌并没太多留恋，他说：“算了这笔账，觉得还是划得来。”

尽管复垦后形成地票经过市场得到的收益尚未返还回来，但是李市镇国土所所长周思恒对于农民先期获得的利益已有大概估算。

他向记者表示：目前户主从地票中获得的首要利益是按照现有的征地拆迁补偿标准获得的补偿，在李市镇这笔补偿款为165元每平方米；而农民搬到新村居住后，政府将对其进行限价销售，在市场化价格基础上优惠20%，按照孔目村市场价格600元每平方米计算，每平方米将优惠120元。

从重庆农村土地交易所的两宗地票交易情况来看，1100亩共拍得8980万元，平均每亩约8万元。董建国分析，地票参照复垦费和给农民补偿的成本，同时考虑地票落地中间可能产生的费用综合计算，有一个起步价以确保拍卖价不低于成本价；在此基础上由于市场化机制和指标的稀缺性而带来的溢价，将通过一定比例的返还实现远距离转移，反哺到农村。

江津区国土局局长简代富对记者说，预估按照现有拍卖价格加权平均，返还到农村的收益大概能达到拍卖价格的90%,大约7万元。

在重庆官员看来，地票还有更深远的意义。按照重庆市国土房管局的计划，地票将逐渐替代政府征地，成为重庆试验区经营性用地需求的指标来源，参与城乡统筹市场。原国家下拨给重庆的建设用地指标同时双轨运行，主要解决基础设施、工业园区等公益性用地。

黄奇帆说，用地票和交易所的规范方式能够实现大范围远距离的城乡资源配置，带动城乡之间土地要素流转，提升农村特别是偏远地区的土地价值，从而实现大城市的房地产或者城市资金反转到农村帮助农民致富。

“地票”如何落地

拍下首宗地票的重庆玉豪龙实业有限公司党支部书记鞠再强告诉记者，从城市土地开发角度来看，地票模式是拿地的前期工作，总体估算跟之前拿地的成本价格差不多。他认为地票对企业最大的吸引力在于拍得地票后可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，并向政府提出征地建议。

董建国说，买下地票后拿地相当于省去了新增建设用地使用费和耕地开垦费。“参照这个费用，最终的拍卖价格实际上刚刚超过重庆主城区最高地段落地的两费（每平方米110元），说明买地票的企业心里是非常有数的。”

按照这两笔费用计算，地票实现每平方米土地增值约18元。但是相对于江津两费每平方米三四十元的价格，则可以明显看到其中的升值。此次拍卖出的首张300亩地票，包含有重庆的最远郊县城口县部分复垦耕地，其距离重庆主城区500余公里，但也能与其他区域一样，享受一个平均的指标升值收益。

但企业也有隐忧。开发商买到地票，并不意味就拿得了土地的使用权。他还要在符合城市规划和土地利用规划的范围内，寻找尚未被国家征收、又符合其市场开发需求的地块。看准地块后，向政府提出征地建议。

由于该地块符合两规，又有市场需求，政府就按程序对该地块进行征用，并作为经营性用地进行招拍挂。此时拿到地票的开发商和其他企业成为平等的竞争者。

拿到地票的开发商有利条件在于他是该地块的物色者，已经先期对其做过市场分析、调研，对此有市场信心，较有可能在拍卖中举牌更高，最终取得该地块使用权。此时，地票的价格计入到招拍挂价格之中。

但也可能，别的开发商报价更高，拿下该地块。此时，政府从拍卖价中扣除地票价格，这部分返给地票拥有者。目前的政策是只返还本金，利息损失作为投资风险由开发商支付。

重庆玉豪龙实业有限公司党支部书记鞠再强告诉记者，他们接受买到地票不一定最后能拿到地的市场风险，并称在日后地块的招拍挂中如果价格超过自己的预估，也会放弃。

由于目前首张地票仍未落地，其操作前景如何尚有疑问。部分企业人士对地票尚有保留，他们最大的顾虑是如果买到地票却拿不到地，企业买地票、选择适合自己地块的动力又何在？ 对此风险的担心，还来自于在地块招拍挂中拿地票企业的优势竞争力从目前看并不突出，优先选地如果拿不到地，那前期环节都会失去意义。

因此，地票的具体实施规则还有待细化、明晰。其操作的可行性也尚待现实检验，从目前的操作设计来说相对模糊，最大的隐忧是如果企业对地票拍卖失去热情，地票的制度设计初衷可能难以达到，地票模式也可能不能持续。

对此种担心，董建国解释他们预先也有所考虑，并在下一步具体的制度设计中会涉及。他认为开发商选择性拿地来实现盈利的潜力会对冲掉拿不到地时地票利息损失的市场风险。此外，农村土地交易所也会根据市场情况的不同而对地票制度进行调整，以增加地票对开发商的吸引力。

“地票改革还是刚开始，操作的完整循环尚未画圆，要等到地票落地，开发商拍得相应的城市建设用地并使用，整个交易才算完成。”他说，届时“地票”带动的整个市场机制，其间的资金、利益分配原则，才能真实体现。

(摘自《瞭望东方周刊》2009年第3期)