大型国有集团公司中小股东及利益相关者权益保护问题研究

曹雪松

[摘 要]我国大型国有集团公司的建立增强了国有企业的实力，但其内部治理的重要问题中小股东和利益相关者的权益保护则一直存在着不足。因此，解决好这个问题将对我国国有企业公司治理的完善有着重大的意义

[关键词]大型国有集团公司 中小股东 利益相关者

一、引言

我国大型国有集团公司是指由国家单独或为主出资组建的，由母公司、各种全资、控股子公司和参股企业构成的多级法人大型企业集团，是一种有别于单个法人主体的特殊的组织形式。目前我国大多数国有企业集团已完成了改制工作，并建立起了股东大会、董事会和监事会。但实际运行中，很多企业并没有形成内部有效制衡的良好公司治理局面，较明显的是大型国有集团公司中的中小股东及利益相关者权益保护问题。由于几乎全部的大型国有集团公司都是国家独资或控股的，一股独大现象非常明显，且由于国有产权所有者缺位的特殊性，使得董事会成员和经理层等内部人更容易控制企业，损害中小股东和利益相关者合法权益的动机比较强烈。如果不采取措施对中小股东和利益相关者的权益加以保护，那么会对中国资本市场乃至整个经济和社会的稳定产生十分不利的影响。

二、国有集团的公司治理及特殊性

我国绝大多数的大型国有集团公司是在行政力量的主导下通过合并重组多家现存国有企业而形成的，这就决定了大型国有集团公司的多级法人运营模式，即集团公司和子公司的形式。具体表现在母公司层面仍是一元产权结构，由国家独资，公司治理基本沿袭了传统国有企业模式，但国资委已开始试图引进外部董事和设置董事会来改善公司治理结构。另外，国资委也对部分集团公司派出监事会行使监督职能，管理层依然由国资委选派和聘任，并由国资委予以监督。在子公司方面，由于大都是上市公司，依法建立起了西方式的公司治理机构，但集团公司对于子公司有着很强的控制力。其经理层一般由总公司直接任命，或由总公司管理层直接兼任，子公司的董事会成员也一般由集团总公司的人员兼任。所以，多数下属子公司虽然是多元产权结构，形式上虽然具有董事会、监事会、股东大会的相互制约，但基本流于形式。

而这种以国家独资或控股的产权结构特征也造成了其公司治理的特殊性：国有企业的委托代理关系的层次本来就过于繁多，如果再以集团公司的组织形式进行经营，则这种委托代理层次将更加复杂。每一个委托代理层次都会带来委托代理问题，使得经理层非常容易利用公司的控制权为自己牟取私利，形成内部人控制，产生各种各样的公司治理问题，严重损害股东和利益相关者的权益。

三、加强中小股东权益保护的政策建议

中小股东由于其持股比例低、“理智的冷漠”、“搭便车”等原因导致在公司的决策中作用是比较微弱的，而国有集团公司及其子公司的股权结构非常集中，因此其公司治理问题的核心就由股东与经理人的利益冲突转为了大股东和中小股东利益冲突问题。

（一）完善董事会及独立董事制度。现在国有集团公司中不但仍有部分独立董事还是国企退休领导，而且董事会人选包括一些独立董事仍是行政指定方式。此外，经理层大多由上级指派，董事会不能真正行使对经理人员的选聘权利和任免建议，反而容易与经理层共谋形成内部人控制，失去权利制衡作用。因此，必须要从法律上明确董事会的权利来源及董事会的权利职责范围，使董事会能够充分发挥作用。完善了董事会及独立董事制度，使大股东受到权利制衡是保护中小股东最好的办法。（二）加强信息披露制度及规范中介机构。强化信息披露制度，严格要求信息披露形式和披露程序，尤其对公司经营业绩有重大影响的信息要及时、完全的对中小股东公布，不得瞒报、迟报。政府要加强中介机构的规范化，保持中介机构的独立性，对于出具虚假报告的要严肃处理，甚至取消营业资格。（三）健全外部市场体系。我国目前的资本市场是不完善的，股票价格不能真正反映公司的真实价值，公司管理人员也还不能按照市场规律进行转换。（四）出台专门的中小投资者保护法并完善中小股东集体诉讼权利。我国的集体诉讼权制度仍有很大缺陷，过高的门槛和繁复的司法程序极大的影响了这一权利的实现。（五）提高法律处罚标准。对于财务欺诈、内幕交易、操纵市场等违反法律问题不能以行政处罚代替法律制裁，而且要在完善法律的同时提高处罚标准、加大处罚力度，使违规成本大于违规收益，通过提高违规成本削弱不当得益的动机。

四、利益相关者权益保护问题

（一）职工的权益保护

我国大型国有集团公司及其子公司大多设有工会和职工代表大会。它们作为职工组织对于监督公司的运营、保障职工的合法权益具有相当重要的作用，但是由于历史上的原因，现在是存在不少问题的，比如工会和职代会的人事任免受公司高层的影响较大（很多都是公司高层兼任）、其活动的独立性不强、没有独立的预算制度等，所以为了加强对职工的权益的保护，必须要提高工会和职代会的独立性，赋予其更高的人事任免权和独立的预算制度，使职工组织在保护职工的合法权益方面发挥更大的作用。

同时，建立和完善职工董事和监事制度。我国新《公司法》规定国有独资公司董事会成员中应当有公司职工代表，其他有限责任公司和股份有限公司可以有职工代表。所以必须督促大型国有集团公司吸收职工进入公司董事会，成为职工利益的代表。并且完善职工董事的职权职责，使其能有效行使自己代表广大职工的权利。而职工监事制度则要使职工充分发挥对公司的独立监督作用，保证公司不损害并有效的保障职工利益。

（二）债权人权益的保护

在我国，由于直接债务融资渠道不畅，公司债券比较少，尤其是国有公司的债务融资以间接融资为主，融资主要来自于银行，也就是说银行是我国国有企业的主要债权人。而银行在公司的外部治理中具有明显的信息优势和较强的监控能力，是公司治理的一个重要外部治理力量。但银行作为最大的债权人却不能在国企的法人治理中发挥重要作用。其主要原因是，我国金融业目前实行的仍基本是分业经营，现行的商业银行法和证券法仍禁止国有商业银行（除国务院特殊规定的以外）持有其他公司的股票，从而使商业银行在公司法人治理中失去应有的地位，使其本应有的外部治理作用被严重削弱。同时，国有企业目前普遍存在的预算软约束现象，使得对于银行的利益也缺乏保护。所以在我国目前的商业银行改革逐步推进和到位后，继续修改现行商业银行法和证券法的有关条款，使商业银行的持股合法性在法律上得到确认，从而使银行参与公司法人治理结构，对于提高国有集团公司的公司治理水平将有重大意义。

参考文献

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