历史的拐点——写在“七八宪法”颁布实施30周年

杨 蓉， 江国华

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

1976年“文化大革命”结束之后，在“中国向何处去”等重大问题上，以华国锋为核心的中央高层提出了“两个凡是”之主张，即“凡是毛主席作出的决策，我们都坚决维护，凡是毛主席的指示，我们都始终不渝地遵循”，①但这一主张遭遇到了以胡耀邦为核心的“真理标准”论的强烈挑战。②他们敏锐地认识到，“两个凡是”固然“是回答中国向何处去的一剂药方，但它不是良药，而是一副禁锢剂，把人们的思路禁锢在个人迷信、盲从，以及愚昧和落后之中”。[1]正是在这样的背景下，“七八宪法”匆匆出台了。尽管“真理标准”论在当时引起巨大反响，但由于当时的特殊政治气氛，其对“七八宪法”制定的影响是十分有限的，因此，“两个凡是”基本上成为“七八宪法”的指导思想。在这个意义上说，“七八宪法”固然是当时关于“中国向何处去”的一个答案，从而宣告了一个时代的终结；但这是一个很勉强的答案，“七八宪法”预告了一个时代开始的同时，预示了其自身的历史命运。

一、历史倒退的终点

十年“文革”造成了社会秩序的动荡、国民经济的衰退，法制更是遭到了毁灭性的打击。在文革结束之后，人心思治，通过法治的重建来恢复社会秩序，成为了一项重要的工作。而作为基本法的宪法，具有对整个国家当前政策和未来走向的宣示意义，也是其他立法的基础，因此其修改更是首要的任务。1977年10月15日中共中央发出通知：“中央决定于1978年春召开第五届全国人民代表大会，中央要求各省、直辖市、自治区和人民解放军采取适当的形式，征求党内外群众对修改宪法的意见。”[2](P316)此时，关于真理标准问题的大讨论尚未展开，关于中国未来发展道路的共识尚未形成，当时所征集的修宪意见，自然也免不了受到这一大背景的影响。“七八宪法”即在这一矛盾的新旧交替之下诞生，自身烙上了那个时代鲜明的特征。从内容和形式上来看，“七八宪法”可称为一部恢复性的过渡宪法，但相对于“七五宪法”而言，“七八宪法”标志着中国社会主义宪政倒退历史的终结——就其条文而言，“七八宪法”由“七五宪法”的30条增加到60条，从而使得其形式更为完善；就其内容而言，“七八宪法”也作了诸多改进，具体表现为：

在“序言”部分，“七八宪法”明确了“把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国”(即四个现代化)的新时期总任务；在第六段增加规定巩固和发展“革命统一战线”；第七段规定“一定要解放台湾，完成统一祖国的大业”；在对待国际事务方面，“和平共处五项原则”的基础性得以强调，居于首位。

在“总纲”部分，“七八宪法”删去了“七五宪法”中对人民行使权力的机关——各级人民代表大会“以工农兵代表为主体的”表述；删去了发展生产的手段和目的中 “抓革命，促生产，促工作，促战备”的表述；删去了文化教育中“无产阶级必须在上层建筑其中包括各个文化领域对资产阶级实行全面的专政”的规定，转而规定“国家实行‘百花齐放、百家争鸣’的方针，以促进社会主义文化繁荣”(以下简称“双百”方针)；将“七五宪法”中“国家保护公民的劳动收入”改为“国家保护公民的合法收入”，增加规定“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责……鼓励公民在劳动中的社会主义积极性和创造性”。

在“国家机构”部分，对于国家最高权力机关人民代表大会的规定、对全国人民代表大会常务委员会行使的职权的规定、对国务院行使职权的规定都较七五宪法更为详尽，并且将“七五宪法”中“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，不仅逻辑上更为准确，也有利于对于党政关系的明晰。“七八宪法”较“七五宪法”新增国家行政区划划分的规定，并进一步列举出民族自治机关的两项自治权。③有关人民法院和人民检察院的规定，“七八宪法”较“七五宪法”的进步在于重新恢复最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院的设置。[2](P331～336)

在“公民的基本权利和义务”部分，“七八宪法”有关公民基本权利义务的规定改变了“七五宪法”本末倒置、先规定公民义务，后规定公民基本权利的做法。[3](P67)在公民的基本权利方面，增加规定“公民对于任何违法失职的国家机关和企业、事业单位的工作人员，有权向各级国家机关提出控告。公民在权利受到侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉。对于这种申诉任何人不得压制和打击报复”。并从第48条到第50条分为三条详细表述公民有劳动权、劳动者有休息权和物质帮助权。在公民的基本义务方面，增加规定“国家提倡和推行计划生育”。

这些进步都反映了“七八宪法”不仅语言更加科学化，更重要的是明显淡化了 “无产阶级专政条件下继续革命”思想，暗示了将工作重点转到经济建设上来，为经济改革铺平了道路；同时表明对于世界局势的判断由准备世界大战转向和平与发展，这又为实施对外开放提供了保障。

二、重返“五四宪法”传统的拐点

“七五宪法”中浸透着“文化大革命”中的极左思想，从国家机构到公民的基本权利和义务都不是国家基本法所重视的问题，总共加起来只有区区14个条文，序言加总纲则占据了“七五宪法”的大部分内容，形成了“大头细身”的怪状。[2](P293)粉碎“四人帮”后，在“两个凡是”错误方针指导下，七五宪法中阶级斗争至上的错误指导原则仍然得到一定程度保留。但是，五四宪法所指明的道路已经得到了更广泛的接受，④因此，尽管七五宪法的错误并未完全消除，七八宪法仍然努力回归五四宪法传统。1979年五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》，对“七八宪法”的有关条文做了较大幅度的修改；1980年五届全国人民代表大会第三次会议再次局部修改“七八宪法”，开始向“五四宪法”传统回归。

The combined impacts of ENSO and volcanic eruptions on the interannual fluctuations of atmospheric CO2

在序言和总纲方面，序言与整体文本的比例较“五四宪法”而言依然显得臃肿，其中的核心内容也没有太大的变化。然而，序言以“第一次无产阶级文化大革命的胜利结束，使我国社会主义革命和社会主义建议进入了新的发展时期”的表述在法律上终结了文化大革命的进程，为社会主义法制的回归与重建提供了广泛的宪法空间。总纲第3条有关国家根本政治制度的规定与“五四宪法”完全一致，即民主集中制的人民代表大会，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，这也对法制回归的主导者给了必要的限定；有关公民收入的保护，“七五宪法”与“五四宪法”表述一致，即“国家保护公民的合法收入”。在序言和总纲的空间内，清算文化大革命的历史失误，将发展的轨迹从渐行渐远的阶级斗争道路上重新拉回文革前“中共八大”所提出的“党和国家的工作重点必须转移到社会主义建设上来”的道路上成为可能。

在国家机构方面，在总纲确定的国家根本政治制度下，全国人民代表大会的权力具体化，虽然“五四宪法”原有的“决定大赦”权、国家主席的设置、国防委员会的设置并没有在“七八宪法”中得到恢复，但是“七八宪法”已经重视到这些权力的重要性，因此在全国人民代表大会常务委员的职权设置方面下了很大的功夫，并以专门的条文规定了全国人民代表大会常务委员委员长的职权，即“七八宪法”第26条的规定。从中可以看出全国人大常委会委员长扮演了部分国家元首的角色。再者就是有关国务院的规定，在性质和地位方面，恢复了“五四宪法”规定的内容；在国务院职权方面，详细列举了国务院的职权。另外就是有关地方各级人民代表大会的规定，虽然一开始并没有去掉“地方各级革命委员会”的称呼，但党的十一届三中全会胜利召开后，确定1979年起，把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，五届全国人民代表大会第二次会议即对“七八宪法”进行了大幅度修改，修改集中在第2章第3节的内容，第1条将“第二章第三节的标题修改为：‘地方各级人民代表大会和地方各级人民政府’”，“革命委员会”名称的排除，除去了阶级斗争为纲的影子，反映了国家重视经济建设的愿望。并恢复“五四宪法”关于国家行政区划的规定，只是在表述上略有差别，“七八宪法”还带有“人民公社”的称谓，但此时的“人民公社”已经去掉了“革命”的影子，其的“代表大会和管理委员会”属于基层政权组织和集体经济的领导机构。⑤“地区”不再是一级地方政府恢复原有的体制，在这样的条件下实行基层直接选举和县级(含县级)以上间接选举，并增加规定：“县和县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，它的组合和职权由法律规定。”⑥因此，地方各级人民代表大会会议召集主体也相应变化，县和县以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集，人民公社、镇人民代表大会会议由人民公社管理委员会、镇人民政府召集。同时，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，其受本级人民代表大会的监督，并受国务院统一领导。⑦“七八宪法”在恢复了检察院的设置后，于1979年宪法修正案中明确了“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”⑧

在公民的基本权利和义务方面，有关公民的“政治权利”用第44条和第45条具体规定，其中具有革命色彩的“大鸣、大放、大辩论、大字报”在1980年五届全国人民代表大会第三次会议通过的“宪法修正案”中被修改为：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由。”恢复了“五四宪法”的相关表述。同时“七八宪法”第55条恢复了“五四宪法”有关“控告权”的规定，并增加规定“申诉权”，对象是“任何违法失职的国家机关和企业、事业单位的工作人员”，并且“对这种控告和申诉，任何人不得压制和打击报复”。

通过局部修正，“七八宪法”吸纳了改革开放的成功经验，一方面是对“五四宪法”传统的回归，另一方面，在“七八宪法”设定的度之下，国家法制建设蓬勃展开。

三、法治启航的原点

党的十一届三中全会不仅确立了经济建设为中心的社会主义现代化建设，也十分重视社会主义现代化建设中不可忽视的一个环节——法制建设。五届全国人大常委会第六次会议决定设立全国人大常委会法制委员会，从1979年五届全国人大二次会议开始，审议和批准计划报告和预算报告，听取“一府两院”工作报告，成了每年的全国人民代表大会会议的重要议程，国家权力机关的重要性得到进一步落实，五届全国人大二次会议还恢复了代表提出提案、意见和建议的权利。提出议案、意见和建议，成为代表行使职权的一种重要方式。同时此次会议还修改了“七八宪法”，并审议通过了七部急需的法律，即刑法、刑事诉讼法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法、全国人大和地方各级人大选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法。虽然这七部法律后来都经过一定的修改，但都沿用至今。

其中“地方各级人大和地方各级人民政府组织法”为了贯彻“七八宪法”中关于在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针，改变了三十年来地方政府一贯实行的委员会制度，对县以上人民政府采用了与国务院相类似的组织形式，将各工作部门的第一把手(厅长、局长等)都包括在地方人民政府的组成之内；同时，他们的产生不再由上级行政机关或国务院任命，而是由本级人民代表大会常务委员会决定任免。[4]这一立法明确了给了地方政权一定的自主权，解决了地方自主性不强的问题，使得已存在的以区域“块块”为原则的“M型”多层次、多地区层级制组织结构成为了有利因素。虽然这些结构存在重复建设、市场分割和地方保护主义，但其对协调其运转的通讯和信息处理的要求比较低，更适应中国国情，并能够更好地调动基层单位积极性，降低地区实验成本，允许更多的制度实验，将外部冲击局部化。这些特点，都有利于中国的经济改革取得巨大成就，也实现了经济增长的飞跃。[5]随着中国经济的高速增长和国家对经济的计划管理的逐步放松，国家权力逐渐从公共空间退出，促使着“国家——社会”之间的二元结构得以形成，社会中的利益主体也随之分化，不同利益主体之间的矛盾日益复杂，博弈过程也更加复杂。

与此相应的是对纠纷解决机制提出了更高的要求，由于纠纷主体的多元化和纠纷数量的增加，需要更为公正而有效率的纠纷解决机制，司法在中国社会生活中开始扮演更为重要的角色。 在“七八宪法”基础上制定的《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》，为司法工作的开展提供了具体的行动指南。《中华人民共和国人民检察院组织法》第1条明确了“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。经过1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《关于修改中华人民共和国人民检察院组织法的决定》修订后一直沿用至今。1983年修改的主要原因是为了符合“八二宪法”的相关精神和用语，因此，对于第2条有关人民检察院的设置、第20条有关人民检察院的机构设置、第22、23条有关人民检察院的人员任免进行了一定的调整，大体框架没有改动。《中华人民共和国人民法院组织法》经过1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《关于修改中华人民共和国人民法院组织法的决定》，2006年10月31日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改中华人民共和国人民法院组织法的决定》修订后沿用至今。与人民检察院组织法的修改一样，没有对大的框架进行改动，只是对第2条行使审判权的机关，第4条独立行使审判权的规定、第9、10条审判制度、第13条有关死刑复核制度、第17条人民法院与人大及上下级人民法院之间的关系、第19条基层人民法院的设置、第22条基层人民法院的职能、第24条中级人民法院的设置、第34条人民审判员的规定进行了一定改动，并删去了原有的第42条。

“七八宪法”将“抓革命，促生产，促工作，促战备”从宪法中删去，表明对于世界局势的判断由准备世界大战转向和平与发展，这为实施对外开放提供了保障。例如设立经济特区和引进外资，只有在七八宪法确定的和平发展这样一个大框架之下才可能蓬勃发展，诸如《中华人民共和国中外合资企业经营法》这样的立法也是以此作为基础得以制定。另外刑法、刑事诉讼法都一定程度上得益于“七八宪法”。其后直到“八二宪法”颁布前共颁布了10部法律，涉及到教育、民事、环境以及知识产权等各个方面。[6](P4～17)这说明了法制建设蓬勃发展，同时也说明了“七八宪法”在法制建设方面的努力，通过适当的修改，为现今所适用。

四、“八二宪法”的基点

尽管囿于当时的历史条件，“七八宪法”很快就与变化了的政治生活和公民需求之间出现了冲突，但其中的许多内容仍为“八二宪法”所吸收或传承，具体表现为：

其一，“七八宪法”所确认的民主原则为“八二宪法”所传承。“七八宪法”在阐述宪法条文时所涉及的五方面的内容中就有关于发扬民主的阐述：增加规定“国家坚持社会主义的民主原则，保障人民参加管理国家，管理各项经济事业和文化事业，监督国家机关和工作人员”。

其二，“七八宪法”所确认的公民权利之宪法地位在“八二宪法”中得到弘扬。在民主原则的前提下，“七八宪法”对如何保护公民的基本权利增加了新的具体的规定，主要表现在第29条和第35条(对人大代表的监督权)、第55条(控告和申诉权)等，其详细规定了公民的选举权以及公民的权利受到侵害时的具体救济途径，以及对相关单位的要求。上述这些规定被“八二宪法”所继承，并在其中更有体系地表现出来。例如“八二宪法”第2条第3款(人民参与管理国家事务的途径)、第33条第2款(法律面前一律平等)、第41条第1、2款(申诉、检举、控告及获得赔偿的权利)等等，都是关于公民基本权利的规定。首先确定国家权力属于人民，人民才能依据法律规定管理国家事务，但并不表明人民的权利是无界限的。本着为人民服务的理念，国家机关工作人员是受到人民监督的，但人民的监督也是依据法律行使的。这一方面表现出对民主和自由的承认，另一方面也说明了没有绝对的民主和自由，民主和自由只有在法律的调控下以及宪政的模式下才能发挥它们的有效作用，这点切实体现了“依法治国”的理念。

其三，“七八宪法”在国家机构设置方面的变革为“八二宪法”所吸纳和完善。一方面，关于全国人民代表大会的设置，“七八宪法”规定的全国人大的职权有10项，“八二宪法”规定全国人大的职权有15项，其有权制定哪些法律得到了明确的规定，明确了党政之间的关系，明确了全国人大及其常委会之间的关系。由于“七八宪法”没有恢复国家主席的设置，所以许多有关国家主席的权力都赋予了全国人大常委会委员长。“八二宪法”恢复了国家主席的设置，因此明确列举了21项全国人大常委会的职权(即第67条的规定)。其扩大了全国人大常委会的职权，加上加强其组织建设增加委员会组成人员的权利义务规定，进一步完善了人民代表大会制度。另一方面，人民法院和人民检察院以及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的设置，总体来说基本框架都符合“八二宪法”的要求，相关具体的法律一直沿用至今也说明了这点。

其四，由“七八宪法”所确认的中央与地方关系之原则为“八二宪法”所坚持。“七八宪法”有效地将中央对地方的控制以根本法的方式加以确定，给“分权”设了一个度，这一思路也成为了日后中央处理微妙的中央与地方关系的一大法宝。⑨本着经济发展的需求，以“七八宪法”为基础的“地方组织法”开始尝试对地方经济“摸着石头过河”的放权，“八二宪法”则明确分权到地方，除了原则性规定地方各级政权机关有较大地决定本行政区域内的事物的职权外，还特别规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”并继续适用1979年“地方组织法”的规定，对县级以上人民政府采用与国务院类似的组织形式，同时将中央所控制的官员限为省级，进一步扩大了地方的权力，为地方经济发展与改革的成功提供了最有力的支持。

在宪政模式之下的经济改革和法治改革，都需要适当的魄力与洞察力才能抓住机遇，“八二宪法”的机遇是有准备的机遇，也即对“七八宪法”的总结。

五、结语

“法是关于人世和神世的学问，关于正义与不正义的科学”。在一个国家逐步迈向法治的过程中，作为法律实践者的公民，永远徘徊在人世与神世、正义与不正义的洞穴之中，外面的光线太强烈，反而无法回到洞穴中解决问题，只有循序渐进地适应光的照射才不至于“失明”。因此，法治成为了世界上各个国家现代化发展的重要内容和有力保障。既然是“法治”，就必然是设计了一个“度”，这个度就是为了防止“法”成为专制独裁的工具。不管是内心的确信也好，统治者的工具也好，起码这个“度”做到了有效地预防，也使得法治成为了优良的治理模式。这个“度”也便是法治模式开始时总的框架的预设，也是其他法律制定的依据，规定了社会生活的基本方面，即宪法。社会主义中国从建国开始就一直在探索属于自己的治理模式，从《共同纲领》到“五四宪法”到“七五宪法”到“七八宪法”再到“八二宪法”，社会主义中国选择了法治模式——依法治国。依法治国首先要依宪治国，依法执政首先需要依宪执政。[7]这一方面证明了中国正在探索自己的宪政之路，另一方面也证明了“八二宪法”是建国以来最完善的一部宪法，是中国法治的保障。太多的光环笼罩在“八二宪法”周围，以至于我们时常忘记了它的渊源，或者偶尔追述现行宪法诞生的时候我们会更多的讲述“五四宪法”是它的渊源。“七五宪法”由于其历史的局限性经常被一笔带过，而离它最近的“七八宪法”人们的评价往往就是“仓促”、“无法适应经济发展的需要”。但我们必须注意到，法治并不是一项革命性的事业，相反，法治是保守的，必须稳步前进而不能脱离其时间与空间的限定。当我们在中国建设现代化法治时，我们不能忘记古代中国，我们也不能忘记旧中国，我们更不能忘记新中国。无论是五千年来的传统，六十年来的传统，还是三十年来的传统，都深刻地影响着今天的中国，我们深深地嵌在这个世界之中。因此，我们必须全面地理解历史，才能全面地理解现实和未来，对于“七八宪法”的忽视，将遮蔽我们对于今天和未来的中国宪政的更充分理解。走出刺眼的光环，站在2008年这个特殊角度宁静地思考，虽然“七八宪法”在今天看来存在各种矛盾与诸多的不足，但就其诞生的特殊历史而言，“七八宪法”的历史价值就在于其走出“洞穴”这一过程中的尝试与探索，是未来制度设计的宝贵财富。

[注释]

①1977年2月7日，“两报一刊”联合发表社论《学好文件抓住纲》，首次正式提出了“两个凡是”的思想；3月的中央会议上，华国锋又重申了“两个凡是”的主张。但是，“两个凡是”已经不能顺应时代发展的潮流，经历了十年文革的中国人不可避免地反思造成悲剧的原因，这种反思也不可能回避毛泽东晚年的错误。正如邓小平指出的那样：“‘两个凡是’的观点就是想原封不动地把毛泽东同志晚年的错误思想坚持下去。”

②1977年5月11日，胡耀邦直接支持和组织《光明日报》发表了“本报特约评论员”的文章《实践是检验真理的唯一标准》；并在中央党校组织一千多中、高级干部和党校教师讨论实践标准问题，认为分清路线是非的唯一标准是实践。“真理标准”论得到邓小平的支持，1977年7月，中共十届三中全会召开，邓小平指出对毛泽东思想体系要有一个完整的准确的认识，不能割裂、歪曲、损坏毛泽东思想，并提出恢复党的实事求是的思想路线，这是对“两个凡是”的一个重大突破，但华国锋在会上仍然坚持“两个凡是”的方针。

③即：第一，自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准；第二，自治机关在执行职务的时候，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字。(“七八宪法”第39条)

④毛泽东曾指出：“1954年宪法使人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的正确的道路可走。”(许崇德《中华人民共和国宪法史(上卷)》福建人民出版社，2005，第175页)。

⑤1979年“七八宪法”修正案第2条。

⑥1979年“七八宪法”修正案第3条。

⑦1979年“七八宪法”修正案第4条、第5条。

⑧1979年“七八宪法”修正案第8条。

⑨一般认为，1949年以来的当代中国中央与地方分权演变可以1978年作为分界大致分成两个阶段。中国共产党在取得全国政权之后，建立了一套高度中央集权的政治体制和计划经济模式，类似于前苏联的集权模式，而1978年之后的改革开放，则是一个分权的过程，随着中央集权的不断瓦解和地方分权的不断完善，中国经济随之得到迅速发展。但事实并非划分的如此简单，中国的中央与地方分权从实用主义的角度出发，建国初期开始就十分重视通过分权调动地方的积极性，这是中国与苏联后来改革成败的一个重要原因。

[参考文献]

[1]吴江.“两个凡是”是怎样被否定的[N].北京日报，2008-07-21.

[2]许崇德.中华人民共和国宪法史(下卷)[M].福州：福建人民出版社，2005.

[3]蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2006.

[4]李晟.当代中国国家转型中的中央与地方分权[J].公共管理评论(第6卷).

[5]钱颖一，许成钢.中国的经济改革为什么与众不同[J].经济与社会体制比较，1993，1.

[6]全国人大常委会法工委立法规划室编.中华人民共和国立法统计2008版[M].北京：中国民主法制出版社，2008.

[7]周叶中.关于我党运用宪法思维执政的思考[N].北京日报，2008-05-12.