农村居民点用地现状与整理潜力分析

田 勇

摘 要:在人口与城市化的双重压力下,开展农村居民点整理已迫不及待,本文在对松滋市纸厂河村200个农户走访调查的基础上,用人均和户均居民点建设用地指标分别对该村的居民点整理潜力进行了测算,并给出进行农村居民点整理的建议。

关键词:居民点 整理 潜力分析

中图分类号:F301文献标识码:A

一、前言

(一)研究背景和意义。

人多地少是我国的基本国情。近20年来,我国人口以每年1000多万的速度递增。据预测,到2030年,我国将达到16亿的人口峰值。然而,工业、城建和旅游等各方面对土地的需求愈来愈大,从1986年到1995年,全国耕地面积减少了近亿亩。

然而,现代化和城市化紧密相联,提高城市化水平更是全球化背景下提高国际竞争力的现实需要。城市化必定伴随着城市人口的增加和城市用地规模的扩大,在人口与城市化的双重压力下,开展农村居民点整理已迫不及待。

(二)研究对象的基本情况。

由于农民的建房习惯和封建思想的约束,纸厂河村居民点缺乏统一规划,居民点布局分散、农民建房大量占用耕地。一方面不少村庄新建住房分布于老村周围,“摊大饼”式地向外扩展;另一方面在老村中出现闲置旧房,“空心村”现象普遍存在,严重影响了农村土地的集约利用。

二、纸厂河村居民点的土地利用现状

(一)居民点占地现状。

纸厂河村共10个村民小组,共有农户638户,农村人口2701人。本文随机选取其中的200户进行了问卷调查。结果显示,被调查户的住房占地总面积为174.4亩,即116280平方米,人均占地141.5平方米,户均占地581.4平方米。就人均值而言,与国家《村镇规划标准》中人均建设用地指标相比,该村人均居民点建设用地偏高,其平均值几乎都大于120.0平方米,九组的人均值最高,达177.9平方米。户均建设用地面积也远高于《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》标准。最高达740.0平方米/户。(如下表)

(二)村居民点用地存在的主要问题。

1、占地面积超标严重。

现有宅基地未批先建、少批多建、一户多宅等现象突出。村内的废弃地、闲置地多,农户建新拆旧难度大。

调查显示,该村人均农村居民点用地141.5平方米,户均占地面积达581.4平方米,两项指标都远远高于国家和地方有关宅基地管理的标准。

2、土地利用结构不合理。

农村居民点缺乏规划,村庄内部非农建设用地(包括宅基地、交通用地和公共设施用地)与农用地、空闲地等相互混杂,非农建设用地在村庄内布局松散无序,既把农用土地分割得支离破碎,不能规模经营,又使非农建设用地不能集聚成片,不利于村庄基础设施的投资建设。

3、土地利用率低。

长期以来的农村集体土地无偿使用,使建房户不但想多占地,而且要占好地。于是纷纷向村庄外扩张。一是“线型”扩张,农民建新房“沿路爬”,公路通到哪里,新房就盖到哪里;二是“块状”扩张,新建住宅不断向村庄外围延伸,村庄四周新楼林立,村庄内部破烂不堪,形成“空心村”。

4、环境质量差。

由于受经济条件的制约和传统习惯的影响,多数居民点的环境状况堪忧。绝大多数农户人、畜不分家,猪、鸡、人同居一幢房,生活垃圾随处弃置;人畜粪便无法处理,雨天污水横流,道路泥泞,高低不平,家庭的卫生和居住环境难以改善。

三、纸厂河村居民点用地整理的潜力分析

农村居民点整理潜力主要是相关标准要求下的农村居民点建设用地节约和居民点内部闲置土地规模之和。

本文根据人均标准和户均标准分别计算农村居民点土地开发整理潜力方案。在计算的过程中,本文忽略居民点内部闲置土地面积,仅以两种标准下农村居民点建设用地的节约量来反映整理的潜力。

(一)影响农村居民点整理潜力的因素。

1、规划的相关规定。

土地利用总体规划中规定的农村居民点人均用地指标决定了农村居民点整理潜力的大小,即人均用地指标越大,土地整理潜力小,人均用地指标越小,土地整理潜力越大。

2、居民的建房欲望。

在规划期,农民只要建房,就必须按照规划用地标准进行,因此农民的建房欲望越强烈,建房户越多,土地整理的潜力越大;反之,潜力越小。

3、经济发展状况。

要想让农民的建房欲望形成现实的建房能力,在很大程度上取决于农村经济的发展状况,即农村经济状况越好,农民新建房的能力越强。

4、居民点整理模式。

整理模式决定了农村居民点整理为耕地的潜力大小,例如就地改造集并所腾出耕地比搬迁退宅还耕要小。

(二)以人均标准测算土地整理潜力。

农村居民点人均建设用地指标参照《村镇规划标准》,结合土地利用总体规划要求确定。为适应我国当前人多地少、土地资源不足的实际情况,在潜力测算中,人均用地标准按最节约用地标准计算。按此方法,进行农村居民点整理潜力测算,测算结果如下表。

(三)以户均标准测算土地整理潜力。

根据《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》规定:农村村民兴建、改建房屋,使用农用地的每户不得超过140平方米,使用未利用土地的每户不得超过200平方米。

下表按照户均140平方米的标准,进行农村居民点整理潜力测算,测算结果如下表所示。

四、纸厂河村居民点的整理效益分析

(一)经济效益。

纸厂河村地处松滋市东南部,与松滋市县城相聚40多公里,交通不便利,商业不发达,因此其作为工、商业用地和其他建设用地的需求量不大。下面本文将以农用地的用途对整理潜力进行经济效益分析。

棉花、小麦、水稻和油菜四大作物是该村的主要农产品,据调查,当地自然条件下的四大农作物平均产量和当地平均价格标准(如下表)。

根据当地的气候条件和种植习惯,旱地轮作棉花和小麦,水田轮作水稻和油菜。若将从居民点整理出的耕地全部用做旱地,则该村从居民点整理中获得的直接经济价值为895050元;若将其全部用做水田,即选择双季稻与油菜的轮作方式,则可以创造经济效益1638000元。

同时,居民点土地开发整理还存在一些目前无法量化的经济效益。如开展居民点整理后,耕地将进一步集中连片,有利于实现土地的规模和集约化经营。

(二)社会效益。

通过宅基地整理,一方面扩大了有效建设用地面积,提高了土地利用率;另一方面,加快纸厂河镇城镇化进程,对建设新型农村社区,推动农村经济的现代化具有重要的现实意义。

在社会主义现代化进程中,经济社会的持续发展与建设用地的供给息息相关,该村的居民点整理将实现一定范围内的耕地占补平衡。

(三)生态效益。

农村居民点土地开发整理过程就是营造新型的农村聚落,整治和保护生态环境,改善人地关系的过程。生态绿地是现代农村居民点规划的一项重要内容,居民点整理后农用地相对增加为农村生态系统的构建和维护奠定了基础。

五、建议

(一)完善农村居民点规划。

首先要使规划工作科学化,聘请专职规划工作者设计村镇规划;其次,规划工作者应有时代使命感。虽然目前的《村镇规划标准》对农村居民点的选址、布局作了宏观的指导,但总体看来,与城市居住区设计相比,《村镇规划标准》显得刚性不足,量化指标过少。农村居民点规划可在《村镇规划标准》指导下,结合城市居住区的规划设计规范,逐步优化人居环境。

(二)加大对农村基础设施的投资力度。

对农村公共基础设施的投资,不仅可以改善农村的人居环境,还将激发广大农民的投资热情,加大投资力度。当然,只有正确合理的投资才能在政府与农民之间建立相互协调的良性循环格局。这样,村庄规划、村庄整理以及社会主义新农村建设都将是水到渠成的事。

(三)拓宽融资渠道,建立专项基金。

农村居民点整理需要雄厚的资金支持。因此,应拓宽融资渠道,广泛筹集社会闲散资金,以保障其顺利进行。可建立县级村庄改造基金,由土地出让金政府收益部分、财政拨款以及土地整理置换建设用地指标收入等资金构成;镇乡一级由镇乡财政拨款、土地出让金返回部分以及建设配套费等构成。建立从省级到地方的土地开发整理资金保障体系,实行资金的专款专用,杜绝挤占、挪用现象的发生。

(四)制定配套政策、法规。

政府应出台相关配套政策,如对未搞好旧村改造的,除特殊用地外,今后一律不得批准占用耕地建房;对利用村内空闲地、宅基地建房的,必须严格把关,不得影响村庄整体规划;应限制农户任意安排附属生产用房;鼓励拆旧房建新房、建房要利用宅基地、农村一户只能有一处不超标准的住宅用地;有条件地区建造群楼式住宅;对服从旧村改造又利用非耕地建房的中小户用地标准,可允许其上升一档;对区位条件好具有一定商业价值的,村内可不作住宅用地安置,经县级人民政府批准,向村内外公开招标或拍卖,招标拍卖所得收益全额返回村集体,纳入村改造基金。

(作者单位:华中农业大学土地管理学院)