我国高校教育财政经费“中部塌陷”现象研究

张　炜

摘要：我国高等教育财政拨款存在着“中部塌陷”的现象。湖北、湖南、安徽、江西、河南、山西六省的高等教育生均预算内事业费位于各地区的最低档次。造成这一现象的原因主要是中部六省社会经济发展 “中部塌陷”的大环境；此外，现阶段我国高等教育财政拨款模式和相关的教育财政政策也在一定程度上刺激了中部地区高等教育财政经费“非均衡”发展的实践。加大中央教育财政对中部六省的转移支付，重视从绩效和地区需求来构建高等教育财政拨款激励机制是解决这一问题的主要途径。

关键词：高等教育财政；六省；中部塌陷；拨款

一、引言

近几年来，随着国家对东北老工业基地和西部大开发的政策倾斜，中部六省的发展压力骤然增大，甚至面临中部塌陷的困境。①中部六省人多地少，其人均国民生产总值低于全国的平均水平。《2007年中国统计年鉴》的数据表明：中部六省国土面积合计102.81万平方公里，为全国的10.71%；2006年，六省的国民生产总值之和为43217.98亿元，占当年全国GDP的20.49%；同年,六省人口总计35251万，占当年全国总人口的26.82%；六省的人均GDP为12260元,低于同年全国人均GDP的16046元。然而，中部六省同是又是我国高校集中和在校学生密集的区域之一——2006年，六省共有公办普通高等学校471所，占全国1867所公办普通高等学校的25.23%；六省公办普通高等学校共有在校学生477.70万人，占全国的27.47%。

二、我国高等教育财政拨款的“中部塌陷”现象

现阶段，我国高等教育财政拨款呈现出“中部塌陷”的现象。

表1的数据显示：1996年，中部六省高等教育生均事业费拨款都位于6000元以下，排在全国省市区的倒数第一档和倒数第二档。10年后，这一基本格局仍未能改变：2006年高等教育生均事业费拨款在4500元以下的地区又包括中部六省，六省的排序依然靠后；与此形成对照的是，东部的北京、上海、天津、广东、浙江以及西部的西藏、青海等省市的生均预算内事业经费拨款一直位居全国前列。此外，据《2006年教育经费执行情况统计表》的数据显示：2006年中部六省高等教育预算内教育事业费平均增幅为9.62%，既低于东部地区的14.67%，也低于西部地区的10.17%。

表2则进一步显示了东、中、西部各省区的高等教育生均预算内事业费及其构成的详细情况。1996年，东、中、西部三大区域的高等教育生均预算内事业费的平均值分别为8726元、5209元、7086元；2006年分别为7194元、3363元、4533元；虽然总体上仍维持着“东部＞西部＞中部”的生均经费支出格局，但东部与中、西部的差距在拉大。另一方面，从高等教育生均预算内个人经费与公用经费（P/N）的比值来看：1996年，三大区域的P/N均值的差异不大，比例关系为1.02∶1.08∶1.02——即我国高等教育预算内事业费中的个人经费与公用经费比例东、中、西部没有显著的差异，几乎各占一半；但到了2006年，各区域高等教育预算内个人经费迅速增长，此时的比例关系为2.28∶2.53∶2.12，中部六省的人员经费占事业费的比重最大而公用经费所占比重最少。对各区域的P/N值的离散情况的方差测算结果显示：1996年，中部和东部的P/N值具有较低的离散程度，分别为0.02和0.03；而随着高等教育经费改革的深入，2006年只有中部六省的P/N值具有较低的离散程度——其方差为1.22，远低于东部的6.27和西部的2.11。高等教育经费支出的区域结构性的特征差异充分表明：中部六省高等教育财政经费投入水平相对较低且在结构上有较强的内在一致性。

三、我国高等教育财政拨款的“中部塌陷”的原因分析

（一）中部六省社会经济发展“中部塌陷”

对于我国经济社会发展“中部塌陷”现象的归因，主要包含以下四个方面。第一，改革开放以来，中部地区的资本积累率相对较低。2006年中部人口占全国的26.82%，GDP占全国的20.49%,资本形成额只占18.50%,而固定资产投资只占全国的18.57%。[１]第二，在非均衡发展战略指导下,一段时期以来国家投资重点在东部和西部。相关数据显示：20世纪80年代全国基建投资累计达9000亿元，其中投放在东部的占50.1%，西部、中部九省分别占26.6%和16.3%，不分地区的占7%。与此同时,财政转移支付的年增长率的比重为:东部16.86%、西部14.21%、中部九省11.17%。［２］第三，中部地区金融市场发展还不够充分。1995年至2005年中部地区的人均存、贷款率均落后于东部和西部，也低于同期全国平均水平。［３］第四，中部六省的产业结构高度化演进水平相对较低。2006年，全国第一产业占总产值的比重为11.73%,而同期中部六省为15.30%，比全国平均水平高3.57%；六省的第三产业占总产值比重为36.20%，比全国平均水平39.35%低3.15%。上述多方面的因素造成了中部六省地方财政能力一直相对有限，在2006年财政收支和地区人均GDP排名中，山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南的财政收入和支出分列31省市区（不含港、澳、台）的第11、15、23、8、14、13位和15、14、22、6、12、11位；而人均GDP则分列第15、28、24、16、17、21位。②

由于一些地方财政捉襟见肘，地方高等教育的政策所规定的经费投入难以落实的情况时有发生。例如由于地方财力有限，某省的地方高校生均事业费一度严重不足——政府实际投入标准一直维持在3000元/生以下，而部分地方院校甚至只有1900元/生，远低于中央直属高校7000元/生的标准；此外，该地区部属高校的“985工程”、“211工程”大部分配套经费多年以来也没有得到完全落实。［４］在地方政府财力严重不足的前提下，高校发展经费的获得更加依赖于银行贷款。而截止到2006年底，湖北、湖南、安徽、山西等省的省属高校负债总额均超过了60亿元。

总之，“中部塌陷”现象不仅表现在地区的国民生产总值等宏观经济指标等方面，也反映在高等教育财政投入方面。中部六省社会经济发展“中部塌陷”的大背景决定了中部六省在地方高等教育财政投入方面提高的有限性和不可持续性，这是首要的、基本的决定因素。

（二）我国高等教育财政拨款体制的消极影响

改革开放以来，我国高等教育财政拨款体制历经两次变革：第一次是1985年由“基数+发展”转向“综合定额+专项补助”；第二次则是发端于2000年的教育部试点部门预算改革，开始于2002年的由“综合定额+专项补助”的拨款模式转向“综合+专项预算”的拨款改革。第一次改革将增量拨款的“基数”部分由依据“历史数据”变革为依据高校自身的“规模层次”，这在客观上促进了我国高校通过扩大办学规模、提升办学层次来获得更多的教育经费。第二次改革从财政管理体制“现代化”的高度将高等教育财政拨款正式纳入教育部门和高校的预算管理，这是我国迈向现代高等教育财政管理的关键性步骤。但由于历史因素和种种原因，改革还没有最终完成——拨款的“综合”部分的具体操作和执行仍主要沿用原有的拨款标准或稍加变通；而真正发生着积极变化的是“专项补助”部分——这部分需要根据高校的部门或项目的自身预算提请相关申请，由教育部组织专家审核、财政部和教育部再将这部分经费进行专项划拨。

现阶段，我国高等教育财政拨款模式处于从“综合定额+专项补助”模式向“综合+专项预算”模式转型的过程中。然而，由于改革实践过程中的种种困难和问题还没有得到真正、彻底地解决，改革并没有从根本上改变我国高等教育财政拨款的基本流程和“成本—增量”拨款的实质。因此，我国高等教育“综合定额+专项补助”拨款模式的“重视办学层次和规模，忽视培养质量、办学特色和绩效”的消极影响至今仍未完全肃清。

在这样的拨款体制下，中部六省的高等教育财政经费拨付也不可避免的存在着“重点地区，重点投入；重点高校，重点投入；重点专业，重点投入”的非均衡发展的“战略规则”。《2005年中国教育经费统计年鉴》的数据显示：2004年，我国共有公办普通高校1505所，其中中央直接管理的高校111所，地方直接管理的高校1394所。当年，中央高校财政总收入为736亿元，校均财政收入为6.63亿元；地方高校财政收入为1264亿元，校均财政收入为0.97亿元，仅为中央高校的14.63%。由此可见，在“非均衡发展战略”下，中央高校占据了政府高等教育财政投入大部分资源。与东部和西部的中央高校相比，无论从分布的数量还是财政投入的经费上来讲，中部六省的中央高校都不占优势。如表3所示，我国中央直接管理的高校主要集中在东部地区：东部十省市汇集了47所教育部属高校、63所“211工程”高校和16所“985工程”高校，超过了西部十一省市区和中部六省的总和。此外，东部15所“985工程”大学的一期共建投入校均达到了9.3亿元，明显高于西部和中部六省的校均水平；中部六省的部属高校、“211工程”高校、“985工程”高校在数量上与西部地区相当，校均“985工程”大学的一期共建投入还略低于西部高校。

中部六省的中央高校集中了六省地方政府的大量高等教育财政资源。此外，中部六省的教育部属高校、“211工程”和“985工程”国家重点建设高校几乎全部集中在六省的省会城市。从共建的协议上讲，这些省会地区要么给予配套经费直接拨付，要么提供用地、交通、水电等配套工程的间接支撑。高等教育非均衡发展的财政拨款政策与实践使得地方政府对地方普通高校和专科、职业技术院校的财政投入的意识进一步弱化，在高等教育进入大众化的阶段，经费投入常年达不到相关规定的生均投入标准。由于在区域社会经济非均衡发展战略下，中部六省很难得到中央在政策和经费上的重点支撑，中部六省高等教育财政拨付就会倾向对少数规模大、层次高的重点地区、重点高校加大投入——因为这样既能够保持与国家高等教育发展战略的一致，又能够迅速得到共建毕业生、地区重点工程建设、专业技术发展、科技企业孵化等显著的“软实力”上的回报。因此，在现有的“成本—增量”型拨款模式下，地方非重点本科、专科和职业技术院校的专业、特色产出和绩效发展常常被地方财政投入所忽视——在大学生众多且重点高校实力超群的中部六省尤为如此。

（三）财政投入政策重心转移：分税制改革与义务教育投入改革的影响

在我国，1994年开始实施的“分税制”财政体制具有“让利不分权”、“事权划分不明晰”、“财权与事权不统一”、“转移支付体制滞后”等特点。实施“分税制”财政体制后，地方财政占总财政收入的比重由1998年的51%下降到2006年的45%。③尤其是中、西部大多数省份的地方政府由于税基小而杂、不成体系、征收困难等原因，造成了这些地区地方财政收入水平较低、公共经费拨款积极性不高的不利局面。以湖北省为例，2006年湖北财政收入按结构比重的前五位依次为营业税、增值税、行政性收费、企业所得税和城市维护建设税，分别占当年财政收入的24.22%、16.34%、12.85%、9.99%和6.34%；而其后20多项税费收入的总共仅占全部财政收入的30.26%，其中有的税费项目收入还不足50万。④

在分税制实施改革的六年后，为了进一步减轻农民负担，巩固分税制改革的成果，我国从2000年开始在安徽试点取消农业税。2005年中部六省取消了农业税，2006年全国范围内全面取消了农业税。中部六省是我国的“鱼米之乡”，取消农业税对六省地方政府财政收入的影响程度要高于东部和西部地区（见表4）。2000年，中部六省农业税收入合计为61.22亿元，占同年六省财政总收入比重达到了5.87%；这个比重明显高于西部的4.61%和东部的1.10%。

分税制改革从地方政府宏观财政收入上间接影响了中部六省高等教育财政经费的拨付；而我国的义务教育财政投入改革则直接影响了中部六省高等教育财政经费的拨付。2001年国务院颁布了《关于基础教育改革和发展的决定》，规定了我国义务教育投入“以县为主”。而实际上，我国地区社会经济发展差异极大，中、西部县级财政无力负担义务教育投资；另一方面中央教育财政对义务教育拨付力度相对不足。为了改变这一情况，2005年国务院又颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。《通知》加大了省级财政对地方义务教育经费的负担力度，此次改革在一定程度上分流了地方政府对高等教育的投入。

表5中，中部六省2005年比2004年义务教育阶段的普通中、小学生均预算内教育事业费的增长速度都在17%到35%之间，明显高于普通高校9%到13%之间的增长水平。其中，山西、安徽、江西三省的普通高校生均预算内教育事业费还出现了显著的负增长。

此外，中部六省的财政投入政策还存在落实的问题。我国《教育法》第五十五条规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”但从表6中可以看出：2006年，中部六省中只有河南和山西的预算内教育拨款增长略高于财政经常性收入增长；江西、河南、安徽则基本持平；而湖北当年的预算内教育拨款增长速度远低于地方财政经常性收入增长。更进一步，从高校预算内事业费和公用经费增长两个指标来看，六省对高等教育投入的重视程度不尽相同:湖北和河南对高等教育经费投入增长更为显著，而湖南、江西、安徽则增长缓慢；此外，山西的高校预算内事业费、湖南和江西的高校预算内公用经费还出现了不同程度的负增长。

四、结语

造成中部地区高等教育经费“中部塌陷”的原因是多方面、复杂而又有其规律和特点的。除开六省经济发展相对滞后原因外，我国高等教育财政体制、管理模式的不足以及财政政策缺陷都对我国地方高等教育财政经费拨付产生了直接或间接的消极影响，尤其是对农业大省多、大学生集中而高等教育整体发展水平还不高的中部地区。要解决这一问题，笔者提出几点建议。

第一，国家尽快落实教育财政投入占GDP的4%这一目标。在加大对义务教育拨款的同时，国家应进一步鼓励地方高等教育朝着多元化成本分担的方向努力以更好地筹集教育经费。

第二，中央教育财政考虑加强欠发达的中部地区的地方教育财政横向和纵向转移支付。在我国，北京、天津、上海、广东等地区的高等教育和高等教育财政都相对发达，属于中部地区人力资源流失的受益地区，可以考虑给予一定比例的横向转移。与此同时，财政部、教育部可以根据中部六省地方高校生均投入的标准与现实的差距，一方面督促省级财政切实加大投入，另一方面加强对这些地区高等教育的纵向转移支付力度。

第三，进一步深化高等教育财政管理体制改革，加强高等教育现代会计制度的建立，重视地方高校的专业人才培养和绩效发展，并由此改革现有的高等教育财政拨付制度。建立真正公平、有效的高等教育财政拨付的激励机制是解决这一问题的根本办法之一。

注释：

①本研究中的“中部”专指湖北、湖南、安徽、江西、河南和山西六省。

②④数据来自《2007年中国统计年鉴》。

③数据根据《2007年中国统计年鉴》、《1999年中国统计年鉴》整理而来。

参考文献：

[1]冯子标.中部塌陷原因及崛起途径探[J].管理世界，2005(11)：150-151.

[2]张兴胜.财经分析:关于西部大开发的三个追问[N].中国经济时报,2008-08-08.

[3]杨胜刚,朱红.中部塌陷、金融弱化与中部崛起的金融支持[J].经济研究,2007(5):55-67.

[4]蒋志臻.全国政协委员高校贷款视察报道[DB/OL].http://cppcc.people.com.cn/GB/5747585.html.