浅谈我国国有资产管理法律体系现状及完善对策

季永佩

摘要：国有资产管理在我国国民经济发展中起着至关重要的作用，其主要目的是实现国有资产保值增值。经过多年的发展和改革，已初步形成了具有我国特色的国有资产管理法律体系，但还很不完善。本文介绍了国外国有资产管理的先进经验，分析了目前我国国有资产管理法律体系建设的现状和缺陷，对完善我国国有资产管理法律体系建设提出了粗略的建议和对策。

关键词：国有资产管理 法律体系 对策

国有资产在我国数量庞大，是构成我国社会总资产的主体部分。以国有资产为支撑的国有经济是我国国民经济的基本支柱。国有资产能否有效运营，能否实现增值保值，是我国财政收入增长的重要保障。国有资产管理是国家财政管理的重要组成部分，体现着国家财政战略和财政政策。在国家财力紧张的情况下，如何盘活国有资产、完善和强化国有资产管理，显得更加必要和富有现实意义。而怎样有效运营国有资产，实现国有资产增值，取决于国有资产管理体系的制度是否遵循社会主义市场经济发展规律。因此，要建立和完善既适合于我国实际国情，又有助于推动我国市场经济健康发展的国有资产管理法律体系。

一、国有资产管理法律体系概述

国有资产是指财产所有权属于国家的财产，是我国社会总资产的主体组成部分，是社会主义财政汲取财力的重要源泉。国有资产管理是指国有资产的所有者（即国家）依法对国有资产所有权的行使、管理权限划分、资产运营和处分、收益获取等行为所进行的控制和监督。国有资产管理的主要任务，一是确保国有资产保值增值，维护、发展和壮大社会主义经济基础；二是优化国有资产结构，提高国有经济控制力，确保国有经济在我国市场经济中占主导地位；三是维护国有资产管理和使用单位的合法权益。

国有资产管理法律是调整国有资产管理关系的法律规范的总称。国有资产管理关系是国家在对国有资产进行管理过程中形成的经济关系，一般包括国有资产产权界定、产权登记、国有资产清产核资、国有资产评估，以及国有资产的交易流转、授权营运、经营管理、收益处分关系等。国有资产管理关系的主体范围涉及国有资产的所有者、占有者、经营者、管理者及社会中介机构等。

国有资产管理法律是一种财产法与管理法相结合的法律制度。其本质是确认国有资产所有权的主客体，属于经济法体系中的财政法范畴。国有资产管理法是基于社会宏观经济发展需要，明确国有资产的控制、监督和管理等内容，其有效实施的结果是增进社会整体公共利益，这就决定了国有资产管理法律是一种调整财产关系的新型财产法，是经济法体系的重要组成部分。

二、国外国有资产管理的先进经验

西方主要国家都有一定数量的国有资产，但其在国民经济中所占的比例通常比较小，主要分布在基础设施、公用事业和自然垄断部门以及一些关系到国防安全的战略性领域。

其在国有资产管理体制方面，实践中形成了“两层”和“三层”的管理模式。两层模式是政府直接管理企业，适用于国有企业较少、国有资产规模不大的国家，如美国、加拿大、法国、德国等国家，均采取这种模式。三层模式是在政府与国有企业之间设立国有资产营运机构来进行管理，适用于国有企业较多、国有资产规模较大的国家，如英国、新加坡、意大利、奥地利、韩国、新西兰等国家，目前均采取这种模式。

国外成功的国有资产管理有以下几方面的显著特征：一是国家有明确的机构对国有资产行使出资人职能。二是严格依法管理国有资产，各国针对国有企业和国有资产制订了专门的法律，如韩国制订的《政府投资企业基本管理法》、《公共企业改革法》，新西兰的《国有企业法》，挪威的《公共有限公司法》等。三是商业化经营，专业化管理，多数国家国有资产出资人仅作为普通股东，政府一般不干涉企业日常经营，而是通过国有企业的董事会来对企业进行控制和影响，国有企业按照商业化规则来经营。四是强调资本的使用效率，强调资本运营，依赖专业的投资经营人才对国有股权进行有效管理，并进行科学的资产组合，持有那些具有国际竞争力的企业股权，出售核心竞争力下降的股权。对产权投资严格进行评估策划，对不具备盈利能力的政府项目不予投资。五是对国有资产实施分类管理，在强调国有资产收益性基础上，对不同性质的国有资产制定不同的经营目标，对竞争性领域的国有资产以收益最大化为目标，对公用事业和基础设施等领域的国有资产经营成本最小化、社会公众服务质量最大化为经营目标，并根据不同的经营目标进行不同方式的绩效考核。六是完善国有企业法人的治理结构，培育国有企业的核心竞争力，国有资产出资人注重对国有企业的战略管理，并提供有效的服务。七是建立对出资人代表和国有企业经营者相互激励、相互兼容的机制。八是注重监督的有效性和公开性，大多数国家都采取政府主管部门监督、议会监督、审计监督和社会监督等方法，例如法国政府向国有企业派驻稽查特派员，韩国政府向公众公布《GIE经营绩效评估报告》，新加坡结合了政府监督和公众监督，德国实施董事会和监事会的双重体制，董事会负责企业的日常经营管理，但对企业重大问题决策必须得到监事会的批准，瑞典议员有权出席国有控股企业股东大会并发表意见等等。

三、我国国有资产管理现状及法律体系的缺陷

我国经过不断改革和探索，逐渐摸索出了一套符合中国实际的国有资产管理模式。但是，我国目前还没有颁布国有资产管理的基本法，长期以来，主要是依据国家有关部门制定和颁布的行政法规、规章和其他规范性文件进行管理。如《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《国有资产产权登记管理办法》及其实施细则、《行政事业单位国有资产管理办法》、《国有资产评估管理办法》及其实施细则、《国有资产清产核资办法》等一系列规范性文件。

改革开放以来，我国国有资产管理进行了在体制上以政企分开为主，在国有企业方面以建设现代企业制度为主的改革。2003年5月，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，规定国务院国资委和各地方国资委履行国有资产出资人职能。国资委将原来分散在各政府部门的经营性资产进行统一的监督管理，将“权利、义务和责任相统一”，“管资产和管人、管事相结合”。在国家宏观政策层面明确了国有资产管理的法定机构，并赋予了相应的责、权、利，这是明显的里程碑式的成就。但是我国国有资产管理法律体系建设尚需进一步完善。目前在实践中主要反映出的问题为：

一是国有资产管理法律体系不完善，尚未建立完整的国有资产管理法律制度框架，仅以行政性规章制度来管理有资产。二是国资委作为政府设立的机构，法律上属于政府机关法人，在履行出资人职责方面与现行的法律体系存在一定的冲突，国资委不能象一般投资者一样完全直接地行使企业股东权利。三是国资委在对国有企业监督管理方面还较多地采取行政手段，在管资产、管人的同时还直接干涉国有企业的经营管理。四是国有资产所有者在形式上是清晰的，但分级管理界限模糊，责权利失衡。按照现行的“国家所有，分级管理”的国有资产管理体制，国家代表全体人民行使对国有资产的最终所有权，中央政府和地方政府则分别负有中央和地方国有资产的管理权限。但是，由于中央和地方对哪些国有资产属于各自的管理权限没有明晰的界定，特别是由于出资人与受益人并不对称，责权利失衡，导致国有资产在纵向上的经营安全和经营效率存在严重问题。五是国资委本身是政府机构，同时又是政府的代理人，目前缺乏有效的激励约束机制和社会监督机制。

四、完善我国国有资产管理法律体系建设的建议和对策

国有资产管理的主要目的是为了保障国有资产安全和完整，实现国有资产保值增值，提高国有资产运营的社会效益和经济效益。江泽民同志曾经在党的十六大报告中指出：“改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。……国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人责任，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”这就为我国国有资产管理法律体系的建设和完善指明了方向。

我国国有资产管理经过多年的深化改革，不断探索，新型国有资产管理体制框架已初具雏形，国有资产监管初见成效，但仍存在一些问题尚急需解决，进一步建设和完善我国国有资产管理法律体系是我们必须面对的紧迫问题。笔者认为，要从以下几个方面着手，逐步建立和完善我国国有资产管理的法律体系：

（一）要尽快建立和完善适合我国国情的国有资产管理法律制度框架，加强国有资产管理的立法管理，形成统一的国有资产管理法律体系，依法进行国有资产管理。

随着国有资产管理体系的完善，对于国有资产管理法律制度的框架的认识会趋向一致。国有资产监督经济关系由国有资产管理法调整，有利于防止国有资产流失，促进国有资产合理利用。因此，在社会主义市场经济体制下，要尽快建立完整的国有资产管理法律框架。由人大制订和颁布，以法律形式代替部门规章，规范国有资产管理行为，具体包括：

1、国有资产组织管理法律，如国有资产管理机构组织法、国有企业法等。

2、国有资产基础管理法律，如国有资产清产核资法、国有资产产权界定与登记法、国有资产统计及经营状况评价法、国有资产评估法等。

3、国有资产运营管理法律，如国有资产投资管理法、国有资产基本建设法、国有资产经营预算法、国有资产交易转让管理法、国有资产收益管理法等。

4、国有资产监督法律，如国有资产监督法、国有企业监事会法等。

5、自然资源法律，自然资源是国有资产的重要的组成部分，其属性决定了自然资源法律制度的特殊性。包括森林法、矿产资源法、水法、草原法等。

6、其他国有资产管理相关法律。

（二）对国资委的职能和定位进行法律修正，使其真正能成为代表政府国有资产出资人的法律主体。

目前，国资委的单位性质是属于国家行政机关，其工作人员是国家公务员，根据《公司法》规定，国家公务员不得兼任公司的董事、监事、经理。国资委的单位性质与履行出资人的职能方面相矛盾。因此，要修正国资委的职能和定位，让国资委脱离政府，成为政府下属的事业单位，可以真正代表政府行使国有资产出资人的职责，这种管理模式是可行的。

（三）深化国有企业产权制度改革，形成切实有效的股权制衡机制。

完善国有资产管理法律体系建设，需要完善现代企业制度，而产权制度改革首当其冲。改变国有企业股权单一，“一股独大”现象，进行国有企业产权多元化改革是社会主义市场经济发展的必然要求，也是解决国有资产“所有者缺位”的理想方法。在保证国有资本回报率的前提下，国有股份不一定要控制企业，即使在所持股权比例较高的情况下，也可以让更有效率的股东来控制企业。国有资产管理部门可以通过对经理人的监管，改为对其他股东的监督，使监管机制外部化，从而提高对国有资产的监督管理效率，提高国有资产的的经济回报。

(四)加强对国有企业的高级管理人员的监管。

有很多大型国有企业，其经营管理人员都是国有资产管理部门任命委派的，这些人由于具有不同于普通人的身份和权力，更容易造成对国有资产的侵害，因此，加强对这些人员的法律约束是十分必要的。加强对国有企业董事会的监督，建立合理的激励和约束机制，加强预防和控制国家公职人员职务犯罪，是防止国有资产流失，确保国有资产保值增值的重要手段。

(五)建立和完善政府对国资委的激励约束机制和社会监督机制，建立健全国有资产管理绩效考评机制。

国资委接受政府委托，对经营性国有资产进行管理，其本身和政府之间也存在着委托代理关系。政府应建立对国资委的激励约束机制，聘请专业机构对国资委的管理绩效进行考评，对其管理过程和结果进行审计和监督，促进国有资产管理的效率，提高国有资产的使用效率。国有资产管理还应该接受国有资产的真正所有者——全体公民的监督，应该建立定期信息披露机制，让所有公民都可以方便地了解到国有资产管理、经营的成效。

当然，对国有资产管理法律体系的建立和完善，并不是立竿见影的，这要与我国社会主义市场经济的发展相适应，还要跟我国政府机构改革、法制建设的实际情况相适应。我们要积极借鉴国外国有资产管理的先进经验，随着我国宏观经济体制改革不断深化，市场经济环境不断完善，逐步完善我国国有资产管理法律体系建设，在社会主义市场经济发展过程中，充分发挥国有资产在国民经济发展中的支柱作用。◆

参考文献：

[1]贾平主编，《经济法》，对外经济贸易大学出版社，2006年5月第1版

[2]陈少华，完善国有资产管理的法律体系，《长沙晚报》理论版，2002年10月6日

[3]王鸿，简析国有资产法律体系的框架，《中国经济时报》，2004年10月26日

[4]张建森，国有资产管理的特征及改革建议，《开放导报》，2006年第2期

[5]杨金凤、刘健，我国国有资产管理体制现状及改革对策，《商场现代化》，2007年第10期