新经济形势下发展农户贷款业务的思考

杨　哲

农户是农村生产经营和消费的基本单元，是“三农”发展和新农村建设的主体。农户贷款难是长期制约农村经济社会发展的重大问题，多年来一直为各级政府和社会各界所关注。在国际金融危机恶化、经济发展趋缓的形势下，我国金融业受到了一定冲击，国家经济稳定发展也遇到了前所未有的挑战。通过信贷支持稳定农业生产，增加农民收入，刺激国内消费，成为当前国家寄予厚望的政策取向之一。农民工返乡创业的大潮对信贷服务也直接提出了更高的要求，农户贷款业务的发展环境正面临着深刻变化。深入分析农户贷款业务面临的机遇和挑战，研究如何有效推动农户贷款业务发展，在当前经济形势下具有特别重要的意义。

一、农户贷款业务发展现状

按人民银行的定义，农户指长期(一年以上)居住在乡镇(不包括城关镇)行政管理区域内的住户，还包括长期居住在城关镇所辖行政村范围的住户和户口不在本地而在本地居住一年以上的住户，国有农场的职工和农村个体工商户。农户贷款指金融机构发放给农户的所有贷款，包括农户生产经营贷款和农户消费贷款。据统计，2007年末，中国有农户2.3亿户，约占全国居民户数的58％，而当年末农户贷款余额仅为13399亿元，仅占全部居民户贷款的26％。显然，农户户数占比和获得的信贷总量占比差距很大，农户的信贷需求尚未得到很好的满足，农户贷款难的问题仍然突出。

二、农户贷款业务发展面临的机遇

(一)我国银行业受金融危机冲击小，风险防控能力有效增强

一方面，我国商业银行特别是农村金融机构收入的主要来源是存贷款利差，外币资产比例较小。因此尽管国内金融机构持有的海外投资产品有一定损失，但从金融机构整体盈利状况来看，损失占比很小，风险可控，不会对中国金融体系整体造成太大影响。并且我国的储蓄率非常高，每年以17％的速度递增，给银行带来了充足的流动性。

另一方面，2003年以来，我国银行业紧紧抓住了金融改革的有利时机，对国有商业银行等重点金融机构进行了股份制改革。工行、中行、建行和交行先后完成财务重组和股份制改革，并在香港H股和境内A股成功上市，建立了现代金融企业制度，农业银行已经完成财务重组和股份公司挂牌，农村信用社等中小农村金融机构也进行了全面改革。当前我国银行业金融机构的流动性充足，资产质量、资本充足率、盈利能力和风险拨备都较过去有了较大提高，抗风险能力显著增强。数据显示，在2003年资本充足率达标的银行还只有8家，2007年已增加到193家，占整个银行总资产的99.5％，为应对金融危机的冲击打下了良好的基础。

(二)政府将发展农村经济作为扩大内需的重要举措

金融危机发生后，中国政府及时提出了进一步扩大内需、促进经济增长等10项措施，公布了4万亿元投资计划。提出要提高粮食最低收购价格，提高农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准，增加农民收入；加大金融对经济增长的支持力度，取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模，加大对重点工程、“三农”、中小企业和技术改造、兼并重组的信贷支持，有针对性地培育和巩固消费信贷增长点。随后又提出金融“国九条”措施，要求加大对农村金融政策支持力度，引导更多信贷资金投向农村，并追加政策性银行贷款规模1000亿元。最为直接的是农业部会同国家发改委等部门，抓紧编制完成了涉及民生工程和农村基础设施建设的51.5亿元投资计划。其中包括农村沼气建设30亿元；优质粮食产业工程8亿元；动物防疫体系7亿元；农产品质检体系5亿元；垦区危房改造1.5亿元，用于支持部分直属直供垦区危房改造。这一系列强有力的政策措施和资金投入将对解决农村基础设施、农村教育、农村医疗和农业生产等方面的问题发挥重要作用，并且将带动更多的社会资金向农村地区转移，推动农村经济社会发展，改善农村金融生态环境，促进农村地区经济和金融发展的良性循环。

(三)农民工返乡创业带来新的信贷市场空间

改革开放以来，由于城乡发展的不平衡，大量农民纷纷涌入城市务工，目前中国约有2.3亿农民工，其中外出人员约有1.3亿。这支劳动大军在推动中国现代化进程中发挥了巨大作用，已成为中国产业工人的重要组成部分。他们中的很多人在城市务工多年，眼界开阔，并且积累了相当的技术和经验，具备了一定的自主创业条件和基础。在此次国际金融危机中，仅2008年上半年，全国就有6.7万家规模以上的中小企业倒闭，大批民工失业、提前返乡。据对10个省市的调查，农民工提前回流量占农民工总量的6.5％，以6％的回流量估算，全国外出农民工已有780万人提前返乡。从目前的情况看，各地返乡的农民工已经迸发出空前的创业热情和动力，返乡创业正成为农村的一道风景。

与此同时，各级政府也积极采取措施鼓励和扶持农民工返乡创业。国务院办公厅专门下发了《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》，要求各级政府部门抓紧制定扶持农民工返乡创业的具体政策措施，引导掌握了一定技能、积累了一定资金的农民工创业，以创业带动就业。同时，各地方政府的扶持政策也频频亮相：2009年陕西省将为支持农民工返乡创业拿出3亿元，用于农民工小额担保贷款；广东农民工返乡创业，可申请5万元小额贷款，并为农民工返乡创业提供减免税收、减免收费等7方面的服务和扶持。可以预计，农民工创业需求和政策的积极扶持将形成农民工创业的高潮，由此也将产生巨大的信贷需求，为各类农村金融机构创造广阔的市场空间。

三、农户贷款业务发展面临的挑战

(一)农民工创业面临着巨大的市场风险

尽管农民工创业热情很高，并且也有一定的经验，但在全球经济危机笼罩的市场态势下，创业的风险和困难显然要超乎寻常。一方面，返乡农民工创办的企业一般都是基于以前的打工经历和在打工中学到的技术，其自身素质决定了他们打工主要从事劳动强度较大、技术含量较低的行业。如今在东部劳动密集型企业向中西部转移的大背景下，这些农民工返乡创办的企业也多以劳动密集型企业为主。这些企业一般规模较小、结构单一，投资在10万100万元的占大多数，其生产结构以劳动密集型和手工操作为主，具有规模小、劳动强度大、技术含量不高等特点。另一方面，由于金融危机的风险逐步向实体经济蔓延，美国、欧盟和日本三大经济体经济增长前景黯淡，经济全球化造成的世界各国经济周期同步性将放大次贷危机对全世界实体经济的拖累。我国主要贸易伙伴国经济低迷将进一步收缩外部需求，2009年我国对美、欧、日等主要经济体出口可能全面放缓，外贸顺差规模进一步缩小，净出口对经济增长的下拉影响可能比2008年更加严重，

也使我国2009年产能过剩的矛盾更加突出。国内由于2008年证券市场和房地产市场出现不同幅度的调整，居民财产性收入缩水，实际收入增幅比前几年下降，房地产和汽车两大消费热点退潮后在短期内很难由其它消费热点替代，2009年社会消费品零售的名义增长和实际增长都可能低于2008年。巨大的市场风险将对农民工创办的劳动密集型中小企业带来严峻挑战，信贷风险的控制也将承受巨大压力。

(二)农业生产市场风险大增

一方面，农业生产资料价格大幅波动。自2007年四季度以来，由于国际国内石油、煤炭、电、劳动力成本及运输费用的大幅涨价影响化工产品成本增加，农资价格一路走高，致使种养业生产成本增加，农民增收的压力进一步增大，对农业生产和今后的农民稳定增收产生了一定的负面影响。而到2008年下半年以来，国际市场原材料价格大跌，农资价格面临大幅下跌的巨大压力，农资企业经营面临巨大风险。另一方面，农产品价格大幅波动。2007-2008年，农产品价格受农资价格上涨及国际市场等方面因素影响，大幅上涨，而农资价格涨幅明显高于农产品价格增幅、高于农民人均现金收入增幅，甚至高于农民出售农产品收入的人均增幅，农业生产成本加大，农业的利润空间被压缩，农民的收入最终受到影响，部分国家对农民的补贴、减免税和其他政策效力已经被抵消。农业生产的市场风险对农民稳定生产经营带来巨大压力，前景不容乐观，农户贷款业务的风险也随之加大。

(三)农村金融机构风险管理能力面临挑战

在全球金融危机的冲击下，国内实体经济在明显下滑，GDP增速在2007年第二季度达到12.6％的最高点之后，已连续5个季度回落，2008年第三季度单季同比增长9％，与高点相比下降了3.6个百分点。加之国外经济环境的恶化，最终都将反映到银行业上，这种危机正逐渐从国内大银行向小银行转移，农村中小金融机构面临的风险越来越大。有研究表明，在我国，GDP每降低1个百分点，银行不良率约上升0.4个百分点。在这种经济下行趋势下，农村金融机构的风险管理正面临着日益严峻的挑战。一方面，农村金融机构法人治理结构仍不完善。部分农村信用社省联社及派出机构与县联社之间的权责关系不明确，省联社及其派出机构对辖内法人联社管理过多，县联社作为一级法人的自主权受到了限制，股东大会、监事会等形同虚设；农村信用社的激励机制、监督机制、市场退出机制等与农村信用社经营绩效息息相关的宏微观机制还远未落到实处；农业银行刚完成股份公司挂牌，整体的法人治理结构仍需进一步完善，其县域事业部经营机制从试点到完善尚需一段时间；农业发展银行的定位和有效经营模式仍在探索，建立较为完善科学的政策性金融支农机制尚需过程。另一方面，农村金融机构不良贷款比例仍然较高。近年来国家已采取了一系列措施化解农村金融机构经营风险，人民银行央行发行1656亿元专项票据用于置换农村信用社的不良资产和弥补历年亏损，农村金融机构不良贷款率有所下降。但总的来看，2007年末全部县域金融机构不良贷款平均占比13.4％，不良贷款比例仍然较高，远高于同期全国四家大型商业银行8.4％的平均水平。

四、当前推动农户贷款业务发展的几点建议

(一)大力发展农业保险，分散农户信贷风险

农户贷款难的一个重要原因就是农业生产存在自然灾害、市场波动等高风险因素，而农户又缺乏合格的抵押品，在信贷风险难以有效控制和转移的情况下，商业性的农户贷款很难得到有效发展。如果通过农业保险加强对农户贷款第一还款来源的保障，以保险的方式替代抵押品，让农业保险扮演信贷资金的“担保人”角色，则可以为农户带来显性的信用增值，也可以部分消除贷款的后顾之忧，增加银行发展农户贷款的积极性，极大增加农户贷款的可获得性。从我国的现状看，通过发展农业保险转移农户贷款风险、促进农户贷款业务发展还有巨大的市场空间。

1、加大政府扶持力度，促进农业保险恢复发展

由于农业生产存在较大风险，而且本身产品价值较低，加上农户分散化，保险额度小，保险公司实施管理难度大，因此农业保险是一项高风险、高成本、高赔付的业务。如果保险公司完全按照市场价格制定保险费率，农民买不起；如果按农民可以接受的标准制定保险费率，保险公司则赔不起。因此，从国际经验看，农业保险的发展一般都需要政府扶持。我国自1982年开办农业保险以来，到1992年的10年间，农业保险一直呈逐年上升的趋势。1992年商业性农业保费收入达到8.17亿元，占当年国内财产保费收入的4.2％。但后来农业保险开始逐渐萎缩，其中一个重要原因就是缺乏政府扶持，商业运作难以持续，使得农业、农村、农民这一最脆弱、最需要保护的行业、区域、群体，成为许多保险公司回避的对象，农户贷款的风险也就难以得到有效转移。近年来，发展农业保险逐步得到政府有关部门重视。2003年保监会制订《建立农业保险制度的初步方案》，2004年3月，中国保监会正式批准我国第一家专业性的股份制农业保险公司上海安信农业保险股份有限公司筹建。2007年，中央财政首次列支21.5亿元的预算额度开展保费补贴试点。试点6省主要农作物承保面积达到1.48亿亩，占试点地区播种面积的70％，全国共承保能繁母猪3070万头，超过全国存栏总量的60％，保费补贴在转移农业风险、减轻政府负担方面起到了“四两拨千斤”的作用。在2008年初发生的低温雨雪冰冻灾害中，农业保险赔付6629.6万元，涉及能繁母猪6.68万头，农村住房1.41万间。2008年中央财政安排60.5亿元健全农业保险保费补贴制度，比2007年增加近两倍。总的来看，我国政策性农业保险试点工作取得了显著成效，恢复期的农业保险取得了较快增长速度，但绝对数量依然较低，险种不足、覆盖面不广的问题依然突出。2007年，农业保险保费收入仅51.8亿元，承保农作物2.31亿亩，大小牲畜5771.39万头(只)，家禽3.25亿羽(只)，仅能够为农业生产提供1126亿元风险保障。2008年雪灾中农业保险赔付占总赔款的比例不到4％。

下一步，应继续加大保费补贴力度，将更多种养业品种纳入补贴品种；稳步推广保费补贴试点省份，对于有积极性、有能力、也有条件开展农业保险的省份，特别是一些生产规模化、组织化程度比较高的粮食主产区，给予积极支持；提高保费补贴比例，并通过法律法规等形式保持政府补贴的稳定。

2、学习国外先进理念，大力发展多种形式的农业保险组织

农业保险的发展必须依托多种组织经营形式，如政策性的农业保险公司、互助合作性质的保险组织，商业保

险公司等，同时引进擅长农业保险的外资保险公司，在我国逐步建立起完善的农业保险体系。一是建立政策性的农业保险公司。通过中央与地方的财政支持，政策性农业保险公司不以盈利为目的，而是着眼于为农业生产发生的风险提供经济补偿，进而保障整个农村社会经济的正常运转。二是探索发展互助合作性质的保险组织，即由各级政府帮助组织和建立以被保险农民为主体的民间农业相互保险组织或农业保险合作社。这种模式下，全体成员既是保险人，又是投保人，通过将保险人与被保险人融为一体防止农业保险中的道德风险和逆向选择。三是鼓励商业性保险公司开发和运营农业保险业务，如可拓展农业保险的外延，凡是与农村、农业、农民有关的一切保险业务都可划归农业保险的范畴，扩大在农险业务上的盈利空间；通过再保险机构为商业性保险公司提供再保险业务，使商业性保险公司的风险责任在较大的时间和空间上得以分散等。

(二)理清公共财政、政策性金融和商业金融的关系，通过分工协调，引导商业金融加大对农户的信贷资金投入

只有商业可持续的农户贷款业务，才能不断吸引商业金融机构的资金投入。要求商业银行支持本该由政府财政补贴或政策性金融扶持的贫困户，只会影响农户贷款业务的持续发展，最终可能影响更多的农户获得商业信贷支持。因此，必须理清公共财政、政策性金融和商业金融的关系，加强分工协作，才能有效促进农户贷款业务发展。

1、发挥政府在农村地区的资源配置主导作用，加大对农村地区的财政资金投入

我国广大农村地区市场机制尚不够灵敏，政府在资源配置中仍起主导作用。城乡二元经济结构决定了政府在市场经济条件下要扩大县域公共财政供给，着力增加对农村地区的财政转移支付，主要是保障农户收入稳定增长、促进农村基础设施改善、维护农村社会稳定、改善农村地区社会信用环境，通过提供惠及千家万户的公共服务，为商业金融对农户提供信贷支持创造基础条件。近年来，政府以工促农、以城带乡的政策逐步落到实处，财政对农村地区的转移支付开始有效发挥作用。当前，政府为扩大内需，促进农村经济稳定发展，增加了对农村地区的转移支付。下一步，要进一步加大投入力度，充分发挥政府的资源配置主导作用，为社会资金投入农村地区创造更好的条件。

2、通过政策性金融配合，改善农户生产经营条件

在国家公共财政有限的情况下，改变农村落后局面，需要政策性金融强力跟进。政策性金融机构通过发挥特殊的融资功能，筹集长期开发性资金，支持先进适用的农业科技研发推广，支持农业科技、民营资本与农业产业的有效结合，支持优质农产品基地建设和优势产业带建设，带动农村第三产业发展，从而稳定农民增收的基础。当前，要以农业发展银行为基础，扩大政策性金融支农范围，进一步发展完善政策性金融支农机制，充分发挥政策性金融的支农作用。

只有通过公共财政、政策性金融服务投入，不断改善农村经济基础和金融外部环境，使农户生产经营获得良好的发展平台，才能有效促进商业性农户贷款业务发展，增加农村金融服务的供给，为放大公共服务效果提供后续支持。当公共财政、政策性金融服务和产品达到改善融资环境、培养农户承贷能力的目标之后，资金投入主渠道才能转向主要依靠农村商业金融服务。

(三)鼓励农村中小金融机构发展，壮大适应农村市场的金融组织体系

发展农户贷款业务需要克服信息不对称而带来的高风险和巨额成本等问题。国内外实践证明，大型商业银行在农村地区提供小额信贷业务不具备比较优势，区域性中小金融机构更了解本地区客户、市场信息，对发展农村地区小额信贷业务更有优势。我国并不缺少大银行，缺少的是根植于农村、贴近农户的中小金融机构。要发展农户贷款业务，必须进一步采取措施鼓励农村中小金融机构发展。

1、大力发展农村信用社等农村合作金融机构

据统计，截至2007年，我国农村信用社县域网点数为5.2万个，占县域金融机构网点数的比重为41.5％，从业人员46.8万人，占县域金融机构从业人员总数的30.7％，农村信用社涉农贷款余额为16746亿元，占全部涉农贷款的比重为27.4％，不论从服务能力还是信贷规模看，农村信用社在农村金融体系中均占有举足轻重的地位，农村信用社的改革与发展事关改善农村金融服务、支持“三农”发展的大局。为加快农村信用社改革步伐，2003年国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，到2006年，农村信用社改革已在全国范围内开展。同时，国家采取了税收优惠、差别存款准备金率、给予支农再贷款、专项票据置换不良资产、差别监管等扶持措施推动农村信用社发展。从目前情况看，农村信用社改革已取得明显成效，可持续发展能力正逐步增强，当前尚需进一步解决农村信用社法人治理结构不完善、服务能力不足的问题。

一方面，要明确县联社“一级法人”社的自主地位，充分发挥股东大会、监事会的作用，加强农村信用社的激励机制、监督机制、市场退出机制等宏微观机制建设。明确省联社的权利和责任，防止出现越俎代庖现象。另一方面，要坚持农村信用社县(市)法人地位的长期稳定。近几年农村信用社出现了业务上收和转制为大银行的趋势，无论从国家银行业宏观角度考虑，还是从各类银行业金融机构的布局出发，都不符合农村金融业务发展需要。2002年《中共中央国务院关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》已明确提出，农村信用社的行业管理应主要以县联社为单位进行。不在全国按行政区划层层建立农村信用社的行业管理组织，目前必须对此问题高度关注和严格限制。同时，政府有关部门要进一步采取扶持措施不断发展壮大农村信用社，提升服务能力，对农村信用社执行更加优惠的再贷款政策和法定存款准备金率。对涉农信贷投放比例较高的农村信用社要进一步加大再贷款支持力度，支持加入银行间同业拆借市场，财政部门也应采取更优惠的利费补贴和税收减免政策。

2、积极发展新型农村金融机构

近年来，在人民银行和银监会等部门的支持下，村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构得到一定程度发展，2007年末，已有包括村镇银行、贷款公司和农民互助合作社在内的31家新型农村金融机构开业，其中村镇银行19家，贷款公司4家，农民互助合作社8家。2008年5月，中国人民银行和银监会联合下发《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，充分肯定了新型农村金融服务机构对改善农村金融服务的重要性，并对存款准备金、利率、支付清算、金融统计和监管报表等8个方面进行了规范和明确，为新型农村金融机构发展提供了政策支持。下一步，应进一步放宽农村金融机构的准入门槛，降低监管标准，根据农村金融需求多样性的特点，鼓励和支持适合农村需求特征的金融组织创新，允许成本低廉、开展简单业务、能够维持微利的各类机构进入农村金融市场。在对吸收存款的金融机构坚持进行严格监管的同时，适当放宽“只贷不存”类金融机构在信息披露、会计准则、风险控制等方面的监管标准，降低农村金融服务成本。

(作者单位：中央财经大学国防经济与管理研究院)