中国现行预算编制问题的分析

沈 钰

[摘要]政府预算作为政府的基本财政收支计划,不仅可以对政府收支进行严密的控制,而且成为指导和控制一切政府活动最为有效的工具。我国预算制度的改革工作在实践中也在努力探索,与时俱进,但随着国民经济的发展,政府预算的规模不断扩大,预算过程中显现出一些问题需要加以改进和完善。笔者结合自身工作实践,研究学习已有的理论观点对预算编制中存在的内容不全、不规范、质量不高、透明度不够、保障不力等问题进行了综合分析,并提出了相应的改进措施。

[关键词]预算编制 法律 形式

一、预算编制法律的分析

市场经济的本质是法制经济,预算法制化既是社会主义民主政治文明的必然要求,又是公共财政和政府预算的基本特征。预算法实施10多年来的实践表明,预算法既有法律本身存在的有些内容陈旧过时和有些重要内容存在缺失的问题,也有后来财政预算改革实践成果堕需予以法律确认规范的问题,还有法律过于简单、不细致、缺乏可操作性和指导性的问题,使得预算法的很多内容已经滞后于预算管理实践的需要。限于当时的主客观条件,现行的预算法具有明显的政府权力主导型的痕迹,法中突出规定的主要是政府在预算管理中的地位和作用,而各级人大对政府预算的审查监督权力、地位等体现的不够。因而,在实践中存在的预算权力过于集中政府、政府自由裁量权过大、财政预算运行缺乏有效的权力制约机制等问题越来越突出。因此,尽快对现行预算法进行修订,是加强我国预算法制建设的当务之急.如,现行预算法中对预算调整的规定,就是一个在修订时必须要解决的问题。在预算法修订过程中,还应本着能够细化规范的不作原则粗放规定,能够具体规范的不作空洞抽象规定的思想。修订后的预算法要成为指导和推动我国预算分配、运行、管理和监督的全面法治化和规范化的有力途径和手段。

二、预算编制内容的分析

在中国,政府的财政收入分为预算内和预算外两块,各级财政部门编制的预算案一般仅反映预算内资金的分配情况,而对于数额庞大的预算外资金不予反映这样,政府手中的财政资金只有一部分在预算中得以反映,编制的预算从内容上看是不完整的。由于政府预算内容不完整,导致大量财政资金游离于人大的监督之外,狭窄的预算收支范围既弱化了应有的预算监督,亦削弱了政府预算的宏观调控能力。其危害有:一是使政府预算规模被人为地缩小,无法掌握和衡量真实的政府预算规模,进而难以真实反映政府活动的全部成本;二是大量政府性资金的收取和使用脱离人大监督和政府财政部门管理,客观上为重复建设、损失浪费甚至出现腐败现象提供了条件:三是因为这些资金从取得到使用和管理都不公开、不透明,很容易出现来源不合法、取得不规范、使用不合理或者无效益的情况,形成政府隐形债务,增加财政风险。

三、预算编制形式的分析

按照预算法的规定,“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”,并且1995年在《预算法实施条例》中明确规定“政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。预算法之所以规定按复式预算编制预算,是因为复式预算有利于体现政府的社会管理职能和国有资产所有者职能分开的原则,较之单式预算,它能够反映不同性质的预算资金的来源和使用情况,增强预算的透明度,并采取不同的办法管理性质不同的预算资金,从而更加有效地管理预算资金。预算法颁布以来,中央政府虽然从1992年开始编制复式预算,但具体形式一直处于多变状态之中。从1992一1996年编制的预算分为经常预算和建设预算;1997年以一般预算收支、基金预算收支取而代之;1998年至今又以一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支的形式编制。目前这种三部分预算收支在形式上既不同于单式预算,也不同于一般意义上的复式预算。很明显的一点,无论是将政府预算编成经常预算和建设预算,还是将政府预算概括为一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支,都与预算法和《预算法实施条例》的界定相距甚远。而且,按照常规,复式预算是依据性质的不同划分预算收支的,但一般预算收支和基金预算收支,却在性质上相互交叉,以致其区分的界限模糊不清。至于地方政府编制的预算,则更是与预算法过顶的形式相去甚远。

四、预算编制依据的分析

1.政府的职能范围不明确

一方面是传统体制下,政府统揽了社会上的一切事物,致使政府预算开支范围没有边界。一些本应由政府承担的公共职能,无法得到保障;而一些不应由政府承担的经费却通过专门的立法得到固化。另一方面,各级政府间职责没有明确的划分,上下级政府间的职责同时存在着重叠的交集和两不管的真空,从而给预算的分配带来困难。

2.预算安排与施政计划脱节

预算编制方法较粗放,项目安排与预算安排分属两个部门,使政府的年度计划项目无法与年度的预算项目安排对应,经费在不同部门间的安排存在着一定的偶然性、盲目性,计划项目无法得到预算资金的保障。同时,由于没有编制三年或者五年的滚动预算,而存在五年期的政府项目规划,难以实现年度计划、预算与中长期政府计划的有机衔接,从而使预算安排无法反映施政计划和长远目标。

3.预算编制的基础规范不全

由于政府的组织架构与人员编制并非实现法制化,预算支出的人员经费与公用经费处于无限扩展状态,无法达到有效的法律约束预算主办机关对预算单位的人、财、物等方面的基本数据未能全面掌握,从而加大政府预算规范编制的难度。目前人员经费的标准究竟如何确定才科学准确,还缺乏稳定的政策依据和方法;正常公用经费标准定额的分类分档、定额管理的类档划分仍然不够科学合理,现行支出标准定额的测算方法,在某种程度上不能准确测定经费需求量,不能真实反映出各单位的实际支出情况,还存在单位之间、部门之间的财力分布失衡和苦乐不均问题。另外,人员经费、公用经费和专项经费的划分与配置缺乏规范。在预算编制和执行过程中,由于存在着职责不清、各项经费划分不明确的现象,使得一些不合理且名目繁多的支出,由于其客观存在而变得似乎合理了。

参考文献:

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[2]付伯颖.外国财政.经济科学出版社,2003,07.

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