韩国政府“新村运动”的管理经验及对我国新农村建设的启示

黄建伟　江芳成

摘要：韩国政府推行的“新村运动”成效显著，有很多可借鉴的管理经验，这些管理经验对我国新农村建设有重要的启示作用。

关键词：韩国政府；新村运动；管理经验；新农村建设；启示

中图分类号：F331.26文章标志码：A文章编号：1002-7408(2009)04-0069-04

一、韩国“新村运动”基本情况

韩国的国土面积只有9.9万平方公里，耕地170万公顷，人口4764万，人多地少，农业资源缺乏比较优势，一直以农业经济为主。20世纪60年代，韩国推行优先发展工业化的不平衡发展政策，全国集中人力、物力、财力发展工业，在短短30年间跃居新兴工业化国家之列。与此同时“三农”问题却日益显现，如农业和农村结构性矛盾突出、农民增收困难、农业服务体系残缺不全、城乡差距扩大等。在这种情况下，韩国政府在70年代发起了“新村运动”。经过30多年的发展，韩国的国民整体素质大幅度提高，农村基础设施比较完善，农民生活环境有很大改善，村村通公路，家家住上了砖瓦房，户户用上了电灯和自来水，厕所都用冲水便器，农村洗浴和取暖改烧煤为使用煤油锅炉。农民收入也有大幅度增加，农民生活质量得到很大提高，城乡之间开始均衡发展(2004年，城乡收入比为1：0.94)。1970年，农户年平均收入为824美元，人均收入137美元；1978年农户年平均收入为3893美元，人均收入649美元，1971年每户农民的储蓄额只有4300韩元，而1978年增长到24.5万韩元。1965～1969年城市居民平均收入增长为14.6％，农户则为3.5％；而在1970～1976年间颠倒过来，城市居民平均年收入增长为4.6％，而农户为9.5％。世界银行1995年《世界发展报告》和韩国政府统计资料显示，1993年韩国人均GNP达7660美元。据中央政策研究室郑新立透露，2004年韩国人均GDP为1.4万美元。世界银行1995年《世界发展报告》和韩国政府统计资料同时也显示，农村居民的收入也显著提高，人均收入达到城市居民的95.5％。全国还实现了电气化，每100户农民拥有彩电率达到123.6％、电冰箱率105％、燃气灶率100.4％、电话率99.9％、汽车率20.9％、计算机率6.7％。农村居民的恩格尔系数为21％，已经达到中等发达国家的水平。

在“新村运动”中，韩国为何在短短30多年就取得以上成绩?本文认为，韩国政府的一些管理举措发挥了重要作用，这些举措是非常有效的管理经验，对我国建设社会主义新农村也有重要的借鉴作用。

二、韩国政府“新村运动”的管理经验

(一)不断完善农村市场机制

1、建立农民和市场的协调关系。主要做法是：年初农协与农民约定农产品收购数量和价格，引导农民按计划经营；在农业生产经营周期内按约定的数量和价格向农民支付40％的预付金；在收获期，当市场价格低于农协约定的价格时，农民可按已有约定把产品卖给农协，当市场价格高于农协约定价时，农民可把产品卖给他人。

2、由政府出资补贴，通过农协把农民组织起来，建立农产品综合处理场所，对农产品进行筛选、分级、包装后，直接销售给批发商、超市和出口国外等。

3、加快农产品批发市场建设。政府对批发市场建设资金的投入比重达到70％，建设了若干个大规模的农产品物流中心和农协交易市场，同时在农产品批发市场引入随时买卖交易制度，保证了销售渠道的畅通无阻，有力地促进了农村市场的发展与壮大。

(二)政府始终起主导作用

韩国“新村运动”的起步、拓展与深化也大都是在政府的主导之下进行的。分散的决策方式，不仅周期长、成本高，而且极有可能丧失发展良机，因而必须依靠政府主导的纲领性决策模式。在韩国“新村运动”中，政府不仅是积极参与的，而且是直接发挥自己的推动作用的。例如，韩国政府就曾为农村基础设施的改造和农村人口的文化素质和质量的提升，直接提供大量物力和财力的支持。

(三)建立奖勤罚懒的激励机制和民主决策的体制

上世纪70年代初，韩国政府开始推动新农村建设，在基础建设上他们拿出政府财政支出的1％来为农村买水泥、钢筋等支持农民改善自己的生产生活条件，同时更重视调动农民的积极性，他们的口号就是：勤俭、自助、合作。据介绍，韩国在建设农村经济的过程中采取了一个很好的鞭策机制那就是“奖勤罚懒”。比如说当第一年政府把水泥发给农民了，然后政府就会派人去调查，看谁搞得好，搞得好的第二年再加发50％的物品，搞得不好的就不发了。

韩国农村建设还有一个非常好的经验就是“民主决策”。比如，韩国农村建设项目的最终确定是有一个民主选择过程的。政府先因地制宜地为某一个地区设计出20个左右的建设项目供农民选择，农民根据自己的需求选择项目，然后上报。正是这种符合实际需求的建设对韩国新农村的经济发展起到了重大作用。

(四)加大各项配套政策的力度

自新村运动启动以来，韩国政府对农村实行了大幅度的政策倾斜，特别是进入20世纪90年代，韩国政府制定一系列扶持农业和全面发展农村经济、社会、文化、教育的政策措施，以促使新时期韩国农村与新村运动有机衔接、相互促进、协调发展。

1994年研究制定了有关促进农渔村发展的14项40条政策措施。另外，在扩大非农收入、建设现代化的农(渔)村、鼓励经营农业、增加信用保证基金、搞活农用耕地交易、健全食品加工制度等方面推出了诸多具体措施。为了加大各项配套政策的力度，韩国国会还加强了有关配套政策的立法工作，如韩国国会于1999年2月5日。以法律第5758号和6018号颁布新的《农业、农村基本法》和《农业协调组合法》。前法自2000年1月1日起施用；后法自2000年9月1日起施行，其中有关农村金融的规定则自2002年9月1日起施行。

(五)政府采取一系列相关措施推动政策执行

新村运动是韩国政府发动的一场农村现代化运动。为了取得成效，政府采取了一系列精神鼓励和经济扶植措施。归纳起来比较重要的有下述五条：

一是宣传鼓动。特别是运动初期，各级政府利用电视、报纸等各种传媒手段，宣传新村运动的宗旨、目的和任务。

二是培训干部。运动发起后，各级政府都成立了指导机构，要求每个村落推举一名有一定文化水平、在群众中有威信的农民担任新村运动的“指导者”，由政府组织培训，为了搞好培训干部的工作，国家于1971年成立了新村运动培训学院，主要任务是培训农村干部，主要方式是精神教育。过去重点是改善农村环境，提高生产与生活水平，现在的重点是解决社会问题，该培训学院的培训对象已经从农村延伸到城市，由国内扩展到国外。成立22年共培训过30多万人次，其中四分之一是农民，有50多个国家其中也包括中国的1000多人到该学院接受过培训。

三是荣誉激励。总统每年四次接见对“新村运动”做出成

绩的基层农民领袖，请他们介绍成功的经验，并通过报纸、电台、电视等开展宣传报导。

四是扶优激励。为了促进运动的发展，韩国政府还通过向运动开展较好的村社提供资金和物资扶助的办法，诱导农民开展竞赛。这种扶助，不是扶助贫困村落，而是扶助运动中取得成绩的村落。原则就是“扶优不扶贫”，从而形成一种激励先进的机制。

五是倡导合作。在新村建设中处处涉及到资金，特别是一些较大的项目，没有钱单靠劳动积累是办不到的。这就是建立村落基金的目的。村落基金即合作基金，是该村落的农民采取有偿集资的办法建立的。因为达不到村落基金的标准就不能进入下一个建设阶段。所以农民不得不想各种办法争取达标。

六是强化各级公务员的责任。政府要求，面、邑(相当于乡镇)和市郡(相当于县市)两级公务员每人都要联系4个村进行帮扶；道(相当于省)一级课长和局长要负责一个郡；中央内务部(主管部门)的课长和局长要负责一个道。对县乡两级公务员实行奖罚分明的新村建设考核制度，帮扶干得好的提拔，干得不好的调往山区和岛屿去工作。

(六)重视农村公共事业的发展和公共基础设施的建设

1970年11月至1971年7月，韩国政府为全国的所有农村免费平均提供了300袋水泥，并限制农户不得自行处理水泥，而要用于村里的公共事业。当时韩国的农村平均每村有80多户农民，每户4袋水泥，按当时的市价计算相当于4000韩元的政府支援。地方政府为了利用好这些物质，设计了近20种建设项目，如修建桥梁、公共健身场所、公共浴池、洗衣场所，修筑河堤，改善饮水条件和房屋、村级公路等。

进入新世纪，韩国政府继续加大对农村公共事业和公共基础设施的投入。韩国政府2005年2月1日宣布，在今后5年内，将投入20.2731万亿，扩充农村福利基础，促进区域开发，改善教育条件。韩国农林部、教育与人力资源部等15个部委制定了《城乡均衡发展、富有活力、舒适向往的农村建设》计划，涉及4大领域、14项主题、139项具体实施计划。这次加快农村发展的主要内容是：健康保险费支助比例从2004年的30％提高到2006年的50％，年均保险支助额从2004年的上限150万韩元提高到2009年的39.4万韩元。农民住宅建设融资从目前的2000万韩元增加到3000万韩元，利息从目前的5％阶段性下调到3％。农村、山区、渔村的保健院、所、分所增加到1125个，并改善设施及条件。集中建设农村高中88所，计划外农村大学生录取规模从目前的3％提高到2006年的4％。农村图书馆增加41处，达到112处。

三、韩国“新村运动”对我国社会主义新农村建设的启示

为了更好更快地推动我国社会主义新农村建设，我们应从我国国情实际出发，从韩国“新村运动”的这些成功管理经验中，寻找一些有益的启示。

启示一：要把农村人口的素质教育放在首位

要解决农村社会发展的问题，从根本上来看，必须加强农村人口的文化教育和素质教育。新村运动的成功经验，最重要的一条是成功地激发了农民的建设热情，农村的精神面貌发生了重大变化。当然韩国成功的前提条件是：不论是社会还是政府都十分注重搞好教育。从我国的情况看，教育资源严重偏向城市，严重偏向高等教育，同时造成了我国有限的教育资源被惊人地浪费。我国农村基础教育条件非常落后，农村教师工资低、待遇差，教育设施极不完善。由于我国农民相当一部分流动在外，农民的组织程度低，农村人口的文化教育和素质教育，已成为我国教育中最薄弱的方面。

我们提出的社会主义新农村，包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”诸方面，都与人的素质密切相关。建设社会主义新农村的内容包括让村民成为有理想、有文化、有道德、有纪律的新农民，让农村移风易俗，提倡科学、文明、法治的新风尚，让社会管理走上民主化、法制化的轨道。但如何达到这个要求，怎样改变农村的精神状态，这是值得重视和探索的大问题。我认为，农村精神文明建设比物质文明建设的任务更为艰巨，也更为重要。

启示二：充分发挥政府的协调作用

我国正处于农村发展的关键时期，应及时调整政策，要把以县城为中心的农村经济发展起来。在发展中国家，农村地区对经济迅速发展是缺乏准备的，无论是农民自身和农村基层组织还是农村市场机制，都显得软弱无力。农村居住分散，基础设施投入需求很大，个人的力量无法承担。在此情况下，如果听任先天不足的市场机制自发地进行调节，恐怕难以形成有效的投资。解决上述问题，必然要求发展中国家的政府发挥有效的作用，承担起要素的配置任务，降低农民创业的成本。政府部门可以控制资源，使特定种类和数量的生产要素按照政府部门的预定意图进入特定的生产部门，并生产出所需要的各种产品，以此来矫正经济结构，平衡部门关系，提高资源的利用效率。由于市场机制不健全，正确的行政导向和科学的领导规划对于推动农村基础设施建设和整个农村经济发展是十分必要的。韩国经验证明，尽管后来有人对中央集权管理办法的效果提出疑问，但不可否认自上而下的中央集权的管理体制是韩国能够顺利实现新村运动目标的关键因素。

我国建设社会主义新农村，利用和改革我国的现有体制，发挥政府的有效作用非常必要。建议各级党组织和政府把新农村建设当作重大战略任务来动员、实施和完成。要建立全国统一的社会主义新农村建设指导机构、研究机构和培训机构，通过各地各部门和全社会的共同努力，把中央的有关方针、政策落到实处。当然，我们也不能片面夸大行政力量的作用，不能不顾自然条件差异盲目地搞“一刀切”，更不能不考虑农民的利益和接受能力搞强迫命令。要针对农村的实际情况，考虑到农民的思想认识水平，积极搞好政策引导和思想发动，使行政手段和市场机制相互配合，更好地发挥作用。

启示三：运用激励机制激发农民的积极性、主动性和创造性

党中央提出建设社会主义新农村的重大历史任务，得到全国人民的衷心拥护，但是如何实施面临许多理论和实践课题，首先表现在怎样激发农民的积极性、主动性和创造性。目前一些乡村和农民在等待上级政府的领导和扶持，自己不知道怎么建设新农村；而政府方面则认为建设新农村的主体是农民，可是如何激发农民的积极性、主动性和创造性却找不到有效的切入点。我国通行的做法是确定示范村，政府相关委办局重点扶持示范村，以示范村带动面上的新农村建设。韩国新村运动初期的经验给了我们这方面有益的启示。

韩国政府虽大力推动和支持新村运动，但不是大包大揽。新村建设推进的进度可以有快有慢，不搞齐步走。上什么项目，完全由农民自己选择。在推进新村运动的过程中，政府对各村的集资、提供的劳动力情况、相互配合能力、提高生产率和开发工业产品等方面情况进行评比，把全国33267个村分成基础村、自助村、自立村三种类型。参与程度最低的叫基础村，参与程度最高的叫自立村。

为鼓励先进鞭策后进，政府的援助物资主要分配给自立村和自助村。政府对不同类型的村庄按不同情况，制定出不同的开发计划。实施新村运动时，首先由农民从村中选出“指导者”来组织。政府确定若干项目，包括屋顶改造、道路硬化、建自来水管道等，由村民讨论选择最急需的项目。项目获得县级政府的批准后，政府再发水泥、钢筋支持，政府给农民配套。实行奖勤罚懒的机制，鼓励先进，干得好的，多给物资和资金，成效卓著的，即使再偏远，政府架设电力线路时也予以优先考虑，相反则距离近的也不管。对村里的“指导者”，尽管他们不拿报酬，但政府给予精神和其他方面的物质奖励。

我们的政府进行新农村建设时，要始终注意运用激励措施，让农民自己办事、自己管事，尽可能发挥农民本人、村里的带头人、集体组织的积极性，不要把领导者个人的意见强加在农民的身上。

启示四：建设社会主义新农村切忌“一阵风”、搞形式主义

地方官员最为关心的是如何设法应付来自上级的压力。完成既定的计划和目标，对实现近期目标远比未来发展更为关切。对项目的适宜性以及最终产品的实效性并不十分重视。长期以来，我国在开展各项活动时，相当一部分领导往往是不讲实效，喜欢刮风和浮夸，追求短期的“轰动效应”。

新农村建设必须根据各地的具体情况，避免各种形式主义，提倡多为农村做实事，做好事，把支持农村发展的资金用在最为迫切的项目上。社会主义新农村应包括新房舍、新设施、新环境，项目设计既要符合现代化要求更要切实可行。

加大乡村规划力度，因地制宜地建设各具民族和地域风情的居住房，农村房屋建设要符合节约型社会的要求。完善农村基础设施，道路、水电、广播、通讯、电信等配套设施要齐全，尤其是要保持生态环境良好、生活环境优美，特别是在环境卫生处理能力上要体现出新的时代特征。在新农村建设中，要培养农民参加集体活动的习惯，增强农民的民主意识和管理意识，把培养农民自己的组织作为建设社会主义新农村的一项任务，使农村社会能够保持长期、持续、稳定的发展。

启示五：大力推进农村基层民主建设

无论是选举有别于现有村委会的新农村建设领军人物，还是决定新农村建设的具体项目，前提必须是充分发扬基层民主，重视基层民主建设。要看到，中国的新农村建设必然要依靠亿万农民自身的努力，很多项目还可能要求农民捐献承包地、宅基地和投入劳力。显然，没有农民自愿与合作，新农村建设必然导致满足官员意志，违背人民意愿的强制命令，并最终影响新农村建设目标的实现。韩国的新村运动自始至终都注重基层民主建设，强调农民的参与，一切以农民的意愿为准。

中国农村目前缺乏民主机制，村里的大小事务往往由少数几个村干部或单单是村长、支书决定，作为利益相关者的广大农民尽管有参与村中重大事务决策的法定权利，但在实践上往往被村干部剥夺。新农村建设将是一场涉及亿万农民切身利益的事业。在目前这种农村基层管理普遍缺乏民主意识的情况下，贸然推行带有上级命令色彩的“新农村建设”项目，很容易损害农民的利益。韩国的新村运动经验告诉我们，新村运动不仅美化了村容村貌，改善了农民的生活生产条件，同时也培养了农民的民主参与意识。中国的新农村建设也要求实现“管理民主”，反对不顾农民意愿的强制行为。为实现这一目标，必须制定明确的、具体的指导规则以确保所有农民都能够有效地自愿参与新农村建设，明令禁止任何强制行为，规定任何新农村建设项目都必须切实经过村民大会讨论和村民的多数同意。与此同时，要建立一套有效的监督机制以监督项目实施和政府拨款。与韩国不同的一点是，中国新农村建设中将有大量的政府投入。随着建立和谐社会的发展观日益深入，这种投入将逐渐加大。鉴于农村基层缺乏民主监督的现状，要保证资金切实用到新农村建设当中，建立有效的监督机制就非常必要。除了政府系统中的监督机制，迫切需要在农村建立监督资金资源流向、分配和使用的机制，防止基层干部的截流和滥用。

启示六：建设社会主义新农村的突破口是加强农村基础设施建设，改善农村公共服务

一是农村区域性的基础设施和公共服务设施项目。该类项目覆盖乡镇和有一定规模的中心村，与城市基础设施共同构成比较完整的国家基础设施和公共服务设施网络。主要包括县域新农村建设布局规划、人畜安全饮水、农村面源污染治理、农村垃圾收集与处理设施、教育医疗卫生设施等。此类项目以现有工作部门和投入渠道为主。这些项目的资金到达地方后，应以县为单位集中整合，打捆使用，形成新农村建设的合力。

二是直接面向村庄的公益类(或准公益类)建设项目。该类项目覆盖城乡规划保留的全部行政村和有一定规模的农村居民点，主要包括：(1)村庄整治规划。(2)村庄至中心村(建制镇)的连通道路。(3)村庄内部的主要道路硬化。(4)村庄供水设施建设。(5)村庄内部的排水沟渠建设。(6)村庄公用水塘建设。(7)村庄公共厕所建设。(8)村容村貌的整治。(9)村庄垃圾集中堆放点建设。(10)村庄集中场院建设。(11)村民活动室建设。该类项目宜采取整村整治的方式实施。改变以国家直接投资为主的支持方式，实行以工代赈，国家补助建设物资为主、资金为辅，通过民办公助、“以奖代补”等，切实发挥国家投入的引导作用。

三是农户自主参与、农民直接受益的项目。此类项目覆盖广大农户，主要包括安全民居建设、人畜分居建设、传统民居保护、太阳能利用、风能利用、雨水收集、信息化工程等。这些项目应通过政府资金引导、示范和市场化运作的方式子以实施，并与国家扶贫开发等扶持资金相结合，吸引农民投入自有资金参与建设。农民既可以自主选择建设项目，也可以联户选择，还可以由农民自治组织集体选择。

责任编辑：孙巍