养老保险基金管理问题初探

【摘 要】 面对我国养老保险基金筹集困难重重，养老保险基金给付缺口大，危机日趋突出，养老保险基金运行管理缺乏监管，隐含风险的实际情况。我国的养老保险基金管理一定要做好扩大参保人数的覆盖面；加强养老保险基金的征缴工作；按时足额发放基本养老金，严防基金流失；拓宽养老保险基金的融资渠道，解决历史欠账；建立健全养老保险基金投资机制，确保基金保值、增值；完善养老保险法制体系，建立监督制约机制，确保基金安全运行等工作。

【关键词】 养老保险基金；基金管理；基金安全

自从我国实行社会养老保险制度以来，社会养老保险体制在保障离退休人员基本生活、维护社会和谐稳定中发挥了重要作用。2009年“两会”重点提案之一就是加快完善社会保障体系，尤其是养老保险问题。温总理在《政府工作报告》中提出“扩大社会保障覆盖范围。重点做好非公有制经济从业人员、农民工、被征地农民、灵活就业人员和自由职业者参保工作。提高社会保障待遇，今明两年继续提高企业退休人员基本养老金，人均每年增长10%左右”。进入21世纪以来，我国步入了人口老龄化社会阶段，养老保险基金支付也进入了高峰期。在确保离退休人员养老金按时足额发放的同时，养老保险基金收不抵支、资金短缺的现象也日益突出，一些地方甚至出现了基金赤字运转的局面。这些问题的存在，直接影响着我国养老保险制度的运行及其作用的发挥，亟需解决并加以完善。

一、养老保险基金筹集困难重重

1、养老保险覆盖面窄

在我国，养老保险并没有实现真正意义的全覆盖。社会保险的公平原则要求将全体国民都纳入社会安全网，但在我国真正能享受到社会保障的人只是国家机关工作人员、国有企业和城镇大集体企业职工，而这部分人员只占社会成员的一小部分。据调查，各地国有、集体企业使用的本地籍农村劳动力、外来劳动力，特别是办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者，并未全部纳入养老保险覆盖范围。

2007年，中国社科院发布的《社会保障绿皮书》指出，中国只有2亿人享有养老保险，仅占所有劳动者的25%，我国75%劳动者未享受养老保险。在我国这样一个人口众多的大国，还有75%的劳动者没有享受养老保险。广大的农村劳动者既没有纳入城镇社会保障体系，也缺乏农村社会保障，处于被边缘化状态。

2、养老保险费的实际缴费率低

基金征集不依法核定缴费基数，造成养老保险费应收未收。我国的劳动收入由实物收入和货币收入组成。货币收入又包括政府统计口径的工资总额和非工资收入。虽然政府规定工资总额由工资、奖金、津贴、补贴等收入组成，但企业以种种名义发放不统计在“工资总额”的收入，形成一部分非工资收入。使得社会保险机构核定的缴费工资总额远远小于统计口径的工资总额，基金收入大打折扣，造成基金征缴率偏低，

3、企业拖欠养老保险基金现象严重

养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。企业拖欠养老保险基金，使基金收缴率低，原因是多方面的：一是企业经济效益滑坡，困难企业较多，客观上无力支付职工的养老保险基金；二是企业的短期行为，有的企业领导只顾眼前利益，缺乏长远考虑，只求完成承包期内的经济指标，不愿意参加养老保险的社会统筹；三是部分企业借改革、改制企业重组之机，为减轻企业的负担，将下岗职工、老弱病残人员当包袱甩给原企业，使原企业成为“空壳”，银行账户成为空户，造成养老保险收缴无着落；四是一部分企业资不抵债，被迫破产。据国家人力资源社会保障部2008年公报资料显示，2007年共清理收回企业欠缴养老保险费达242亿元，企业拖欠养老保险严重，给养老保险基金征缴带来了很大的困难，造成基金征缴率低，从而直接降低了基金的支付能力。

二、养老保险基金给付危机日趋突出

1、养老金违规发放、冒领现象严重

基金支付中不能严格执行养老保险基金支付政策。表现在：一是随意扩大发放范围，擅自提高养老保险待遇标准，加大了养老金的支出规模；二是不按规定及时、足额支付养老金；三是离退休人员社会化管理薄弱，养老金社会化发放效果差。有不少离退休人员频繁更换居住地，社保经办机构对他们的生存状况难以得到及时、准确地掌握和了解。在养老金的实际发放过程中，离退休人员死亡后，个别家属存在不报、迟报、瞒报死亡的不良行为，“超期”发放养老金现象比较严重。有关数据显示：从2002年到2007年，全国共查出26万人冒领养老金，资金达6亿元。 2、退休年龄低且提前退休人数大量增加，使当期支出规模不断增大

1991年6月国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，职工退休年龄规定：男职工满60周岁，女职工满50周岁，女干部满55周岁。由于国有企业体制改革，实行减员增效、股份制改造，大批职工失业或隐性失业，其中相当数量的职工提前办理退休手续（特殊工种比正常规定提前5年退休、病退提前：男10年、女5年），缴费人数减少，退休群体急剧增大，使养老基金支付增加、收缴减少，基金后续能力的降低，加重了入不敷出的矛盾。退休人员每年增加240万人，抚养比例逐年攀升，从上世纪90年代初的5∶1上升到目前的3∶1。预计到本世纪末，我国老龄化达到高峰，抚养比例将达到2：1，基金支付会面临更大的困难。因此，现行制度难以适应人口老龄化的需要。

3、转制成本的客观存在，支付危机日益突出

过渡时期的社会政策存在转制成本是不可避免的，这也是影响养老保险基金收支平衡的一个重要因素。养老保险从“现收现付”转为“统账结合”是养老保险制度的一项根本性的制度变革，在转制过程中，必然会有相关的转制成本出现，其中最为突出的就是隐性负债补偿问题。在原有的现收现付模式下，用在职职工缴纳社会保险费支付现有退休人员的养老金，而现有在职职工的养老金则由下一代职工缴纳的养老保险费支付。这种代际转移支付使现收现付制将一直延续下去，任何一代人的养老金总有明确的支付主体。但在“统账结合”的制度实行后，当期职工的缴费只负责自身的养老金积累，既不需要承担为上代人养老的义务，也不依赖下一代人为自己养老，代际之间的转移微乎其微。但那些已退休职工和在实施个人账户以前较早参加工作的在职职工，也就是所谓的“老人”和“中年人”，由于在过去的工作年限里并没有形成自己的养老金积累，而是通过现收现付制对上一代退休职工做出了自己的养老贡献。在制度转变后，这部分人的养老费支付自然失去了资金来源，这就是在转制过程中必须面对并且应予以补偿的一种“隐性负债”。

三、养老保险基金运行管理缺乏监管，隐含风险

1、基金投资运营管理水平不高，方式单一，难以实现基金的保值增值

《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发［2000］42号）的规定，“个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率”。根据上述规定，个人账户基金的投资范围被限定为银行存款和国债投资。从表面上看，银行存款和国债可以取得稳定的利息收益，这种规定有利于控制风险，也是出于基金的安全性考虑。但事实上，在低利率市场环境下，上述投资渠道难以实现个人账户基金保值增值的目标。

2、统筹层次低，养老保险基金调剂功能不强

养老保险统筹层次过低，多为县市级统筹。由于我国的养老保险制度改革是自下而上推进的，加之由于历史负担的轻重不一，从而造成了各地养老保险压力大小不等，各地的养老保险一直停留在地市和县级统筹层次上，这种状况显然不符合养老保险制度的内在需求和基本原则。其结果是，不仅制度被严重分割，而且造成地区之间的负担畸轻畸重，使得越是经济发达、辖县少的地区，其劳动力市场就业率越高，人员结构相对年轻，社保负担就越轻（费率低，基金充裕），越有利于地区经济发展；相反，越是贫困落后、辖县多的地区，劳动力市场就业率越低，养老保险费率越高，越是不利于吸引投资，导致经济不断恶化。在这种状况下，基金不能在较大范围内调剂，使经济发达地区养老保险基金的积累不能补足经济落后地区养老保险基金的欠缺，养老保险基金使用效率不高。

3、基金管理缺乏有效的监督制约机制

目前，负责养老保险基金管理的是地方各级社会保险经办机构，负责基金监管的主要是劳动保障行政机构的基金监管部门，两者在行政上的关系都隶属于劳动社会保障部门。这使得劳动社会保障部门多年来集政策制定、费用收缴、投资运作、检查监管等权力于一身。这种“左手监管右手”的管理体制，缺乏有效的制约和再监督机制，导致养老保险基金被挤占、挪用的问题十分突出。其次，基金缺乏有效的外部监督，审计部门和财政监督部门共同监管往往组织不力、效率不高，弱化了监督效果。大量基金被违规动用，不仅影响基金的支付，也消弱了基金的抗风险能力。

四、对策建议

1、扩大参保人数的覆盖面

目前，城市中实际参保人员与实际退休享受退休金待遇人员的负担比很低，只有不断扩大实际参保并缴纳保险费人员的覆盖面，扩大当期实际保费的收缴水平，才能从根本上解决基金不足的问题。因此，一是适应所有制结构调整和就业形式变化的格局，以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点扩大社会保险覆盖面；二要适时改革政府机关和事业单位的养老保险制度，形成既适合机关、企业、事业单位各自特点，又相互衔接，便于人才流动的养老保险体系；三要根据城镇化的进程，研究制定适应农民工就业特点和需求的养老保险政策，适时将进城务工经商的农民工纳入养老保险。

2、加强养老保险基金的征缴工作

全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，切实搞好扩面征缴工作，严格抓好养老保险登记和缴费申报制度，严肃征缴纪律，加大征缴力度，对逾期不缴纳者，按日加收2‰的滞纳金，对缴纳不实者，加大查处力度。强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作，认真审核缴费单位的缴费基数，不得不核、少核、漏核，努力提高征缴率。规范工资基数管理，整顿收入分配秩序，把工资外收入规范化、货币化，对满报、漏报工资缴费基数的单位决不姑息，坚决加收滞纳金。凡是参加基本养老保险的单位和个人，都必须按时足额缴纳基本养老保险费；对拒缴、瞒报少缴养老保险费的，要依法处理；对欠缴养老保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度，确保基本养老保险基金应收尽收。

3、按时足额发放基本养老金，严防基金流失

完善养老保险基金拨付管理工作，加强对离退休人员的生存认证，堵死“超期”领用养老金的漏洞。首先，对正常缴纳养老保险金的单位，应按时足额发放退休金，不允许采取差额拨付的办法。对有能力而不按时缴纳的企业要积极进行催缴，除追究有关人员责任外，还要按规定加收滞纳金。对确无能力缴纳的困难单位，各级劳动部门和社会保险部门要及时办理缓缴手续，以保证按时足额发放退休人员的退休金，不得以任何理由减发、停发或缓发。其次，结合区域经济社会发展水平状况，加大基金的调剂力度，缩小收入差距，充分地体现保障制度带给人们的优越性。其三，加强社会化保障经办机构的管理工作。一是建立完善离退休人员信息数据库；二是建立防范冒领预警系统，实行动态管理。三是要建立年审制度，切实抓好离退休人员的生存认证工作，定期进行退休证的年检或落实户籍所在地提供的生存证明。防止工作疏漏，杜绝冒领现象，堵住基金流失漏洞。

4、适当提高退休年龄，降低当期支付规模

退休年龄是影响养老保险基金负担水平的一个基本因素。一般在平均预期寿命和保障水平一定的情况下，退休年龄提高，则平均享受养老金年限就缩短，养老保险基金负担就能降低。据国际劳工组织的研究表明，延长退休年龄可以引起养老基金增收减支的功效，且作用十分明显。如退休年龄从60岁提高到65岁，养老金负担能下降近50％。据我国专家测算，若退休年龄延长一年，我国的养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。可见，提高退休年龄对于缓解养老金支付危机具有十分重要的作用。近几年来随着人口结构趋向老龄化和高龄化，世界各国纷纷提高退休年龄，欲借此减轻人口老龄化所带来的支付危机。所以，我国应在借鉴国外成功作法的基础上，结合国情，通过严格的论证，确定我国退休年龄的界限规定，并以法律的形式制定。

5、拓宽养老保险基金的融资渠道，解决历史欠账

历史欠账规模过大，已成为影响养老保险基金积累效率、危及社会养老保险体系安全的首要因素，必须采取切实可行的办法予以解决。根据我国当前的实际情况，可以考虑采取如下措施：一是建立养老保险财政筹备制度，根据国民经济增长的速度，每年可从财政收入中提取15％左右资金弥补当前养老保险基金之不足，再从财政增收部分中提取一定比例资金，作为养老保险财政储备金，专项用于养老保险基金的积累；二是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付历史欠账。三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。四是在条件成熟时，可以考虑开征社会保障税，或在建立新税种时，规定从中划出一部分并入养老保险基金。使历史欠账逐步得到解决。

6、建立健全养老保险基金投资机制，确保基金保值、增值

首先，积极进行养老保险基金的保值和增值，在保证安全性、流动性前提下，对每年积累的保险基金，除留少数作为应急风险储备外，其余大部分应用于购买长期国家债券，这种债券一般利率较高，无风险性。部分资金可由社会保险机构委托国家投资公司直接投资，这种基金投资运营应遵循4个原则：安全性、流动性、盈利性、（社保基金的投资收益率至少要超过当前的通货膨胀率）和公益性原则。杜绝风险投资，实现基金最大保值增值。其次，根据养老保险基金不同的性质采取不同的投资营运方式。对风险较小的投资采取直接投资模式，对风险较大的投资采取委托投资模式，是国际养老金管理的成功经验之一。如：可投资经济适用房建设；或投资于垄断性经营行业和社会经济效益显著的国家基础设施项目、重点建设项目，例如大型水电、通讯、能源、交通、石化等。也可考虑投资发展前景大的国家重点扶持支柱产业，高科技企业等。因为养老保险基金资金量庞大，参保人从年轻开始缴费到领取养老金，时间间隔周期长，投资对安全性项目的要求高。故养老保险基金参与国家基础设施和重点项目的投资，既可在一定程度上缓解基础设施和重点项目建设的资金不足，又可满足养老保险基金保值增值的需求。

7、提高统筹层次，加大调剂力度，促进社会和谐发展

社会保险的统筹层次越高，风险就越分散，越有利于政府在更大空间内调剂余缺，平衡地区差距，实现有限资金的充分利用，保险体系就越稳固。由此实现风险共担，互助互济，参保人员越多，统筹层次越高，抵御风险的能力就越强。为此，必须突破现有利益格局，以养老保险从市县统筹的粗放式管理向市级统筹集中式过渡为基础，进而全面推动向省级统筹的规范化管理转变，解决提高统筹层次后资金的筹集、分配、管理问题，以实现费负公平和待遇公平，提高基金的使用效率。目前，实行省级统筹，需要分两步走，第一步建立省级统筹调剂金，调剂金比例由省确定，原则是确保养老金按时足额发放，并且努力创造条件补发过去的拖欠退休费。第二步实现三个统一，即统一缴费比例、统一管理和调剂使用基金、统一社会保险经办机构管理。通过规范各级政府的责任和权限，杜绝体制性漏洞，通过集中调剂资金减少资源闲置，真正起到调剂、互助和抵抗风险的作用。

8、完善养老保险法制体系，建立监督制约机制，确保基金安全运行

我国养老保险基金运行中的诸多风险与国家养老保险立法不完善密切相关。因此，应建立和完善养老保险法律体系，通过法律手段规范养老保险基金的征、支、管、投。一是要明确参保人的权力和义务。参保人既有享受权利的一面，又有承担义务的一面。二是要用法律来明确养老保险基金管理体制，明确各相关主体的职责。三是要明确社保经办机构的责、权、利。社保经办机构的职责就是更好地服务于参保人，经办机构无权动用养老保险基金。四是要对基金公司的投资规则、投资透明度等做出明确规定，规范基金管理公司的投资行为，确保基金安全运行。同时，建立长效的社会保险信息披露及监管制度，切实落实报告制度、会计对账、会审、稽核等制度，推动各项制度的完善、改革、创新和落实，从源头上防止基金违规违纪问题的发生。养老保险肩负稳定社会和保障生活的双重职能，是广大离退休人员的活命钱，也是我国养老保险制度的根本目的和核心任务。只有认真解决好养老保险基金运行管理问题，才能确保离退休人员养老金的按时足额发放，才有利于我国社会主义市场经济持续、快速、健康的发展。

【参考文献】

［1］ 张左已．领导干部社会保障知识读本［M］．中国劳动社会保障出版社，2002．

［2］ 刘晓娟．对养老保险基金发放工作的几点建议［J］．财会月刊，2005（2）．

【作者简介】

韩海鹏（1965-）女，河南洛阳人，本科，经济师，研究方向：会计理论与实务．