美国自来水业规制体系改革与绩效分析

朱晓林

摘要：20世纪80年代以来，美国自来水业在进入规制、价格规制、质量规制和环境规制等方面进行了不同程度的改革，在促进公有自来水公司与私人自来水公司的竞争、节省运营费用、增加了消费者福利等方面取得了较为积极的影响，但美国的投资回报率规制在一定程度上影响了企业绩效，如产生“A-J效应”以及企业缺乏降低成本的动力等问题。

关键词：美国；自来水业；进入规制；价格规制

中图分类号：F062.6文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)11-0250-03

美国自来水业所有制结构以政府经营为主，融资以低成本的市政债券和政府相关基金的拨款与低息贷款为主，水价虽低但能收回成本，价格制定采取的是投资回报率规制，注重水质和环境保护。美国联邦政府对自来水以及污水处理业的规制原则是只管水质和依法管理。虽然没有全国性的统一水法，但法制建设完善，法律对于水资源开发利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定。

1改革背景

美国自来水业的所有制结构在历史上经历了“私有—合资——公有”的发展历程。美国自来水基本设施和给排水管网的集中投资建设期是在20世纪前叶，二级污水处理的集中建设期是在20世纪60～70年代，到80年代后期，城市自来水设施已经基本建设完成，基本能满足全国的日常生活需要。美国大部分自来水公司和污水处理公司主要由市政府投资兴建，多数以公有制为主。属于市、县和地区政府，水价较低，据统计，与其他发达国家相比，美国自来水污水处理费占家庭可支配收入的比例最低，平均每户家庭每年的水费支出仅为474美元，国会预算办公室估计水费支出平均占每户家庭可支配收入的0.5％(CBO，2002)。

近几年来美国大部分自来水公司也面临着严峻的挑战：管网设施老化现象严重、维护不及时、供水不可靠、水质达不到新的要求等，导致自来水的更新改造已经十分迫切。人口增长、城市化以及日益严格的水质要求，需要政府重建和改造大量的供水设施。这使得美国的自来水公司面临一个重要的问题：大量的资金投主。据美国WIN(WaterInfrastructureNetwork)2000年的预测显示，未来20年内，整个自来水和污水处理行业所需资金将近1万亿美元。但美国各城市的财政收入有限，自来水价格又偏低，政府承担不起全部甚至大部分水务投资，因此吸引非公有资本投资自来水业，进行进入、价格等规制改革已经成为必然。

2规制体系改革

2.1进入规制

近年来美国政府开始放松进入规制，改进城市自来水基础设施，私营比例在不断上升，但比重仍然偏小。从当前情况来看，按照资产份额来算，美国公有设施占全美国自来水资产的89.3％，按照收入份额来算，公有的占85.7％，而私有设施占全美国自来水资产的10.7％，市场份额仅占14.3％。

美国放松进人规制的主要做法是公私合营，具体方式有特许权、租赁，委托经营、DBO(设计、建造和运行)、资产转让、BOOT、购买，更新，运行，资产交回和合营等。其中，特许权的职能范围是负责全部系统和服务，包括开单和收费。经营期限为20～30年，改造基建投资来源于私营公司处置债务、筹集资金和特许权费用；租赁，委托经营的职能范围是负责全部系统和服务，经营期限为10～20年，改造基建投资来源于私营公司适度投资，装置更新基金；DBO的职能范围是设计、建造、运行和新设施的维护，经营期限为15～25年，改造基建投资来源于市政府提供新设施的基建费用；资产转让的职能范围是设施所有权的转让，与市政府签订全部销售合同，经营期限为15～20年，改造基建投资来源于私营公司；BOOT的职能范围是新设施的建造、拥有、运行，经营期限为15～30年，改造基建投资来源于私营公司；购买、更新、运行、资产交回的职能范围是在工厂更新和运行一段时间后把资产交回，经营期限为5～10年，改造基建投资来源于私营公司；合营的职能范围是合营公司或水务局和私营公司，经营期限为30年，改造基建投资来源于公有公司和私营公司。

从目前来看，美国自来水属于高度分散经营管理模式，全国大约有55 000个自来水服务供应商，其中5％最大型供应和分销系统为76％的人服务，95％的小型供应和分销系统为24％的人服务。美国85％的自来水供应和95％的污水处理由市政府所有的服务供应商提供，大量的私有自来水和污水处理公司向15％的人服务，且很少有私有系统为超过100万的人口服务，也极少有私人污水处理公司。私有的自来水和污水处理公司以及将经营权外包的政府所有的自来水和污水处理公司要接受各州公用事业委员会的规制。

2.2价格规制

美国没有全国统一的水价审批机构，水价完全由市场进行调节。在美国从事地表水和地下水分配和销售的机构很多而且非常分散，有联邦政府机构、州机构、地方水管机构、私人企业等，这些机构都根据自己的政策和实际情况制定各自的水价。水价等级和种类繁多，且差别很大。在美国水价的制定不能以盈利为目的，但必须保证投资的回收、运行维护管理和更新改造所需的开支，水价主要包括从水利工程处购水的费用、供水机构的水处理费、配水成本、运行维护成本、投资与利息、管理成本，同时，还包括排水费、污水处理费和国家规定征收的增殖税。不同自来水公司采取不同的水价结构，甚至连具有相似地理条件的地区也是如此，水价太高用户承担有困难时国家反过来补助一部分，起到调控作用。除少数地区采用固定费率水价结构外。大部分地区实行两部制水价，其中计量水费与递增水价结构相结合的水价结构是使用频率最高的，节水的效果也最明显。

美国水价采取的是投资回报率规制(Rate-return regula-tion)。所谓投资回报率规制，是指政府不直接制定城市自来水的最终价格，而是通过制定投资回报率来控制价格构成中的利润大小，从而实现对城市自来水业价格水平的间接控制。可见投资回报率规制是一种价格要素规制，即政府直接规制的是价格构成要素中的利润的大小，而不是最终的价格水平。因此，对自来水公司的成本政府无法通过该方法进行规制。

初看起来，用这种方法控制城市自来水业的垄断十分简单和合理。然而，在实际操作中这种方法会碰到许多困难：规制者通常事先不会知道什么是合适的回报率；回报率设置过高或过低都将会误导投资和生产，并让定价无效率；已经运营较长时间的自来水公司资产评估口径也难以确定。，同时规制双方要为确定投资回报率水平反复谈判耗费大量的精力，而且规制部门还要花费大量的时间计算投资回报率基数RB。

2.3质量规制

美国对自来水水质进行严格规制，并实施向用户定期报告水质的制度。美国人没有喝开水的习惯，要求自来水都能直接饮用，所以，对自来水实行全面的质量控制，其具体规制措施包括：符合要求的水源和水源保护；收集井及收集系统

的保护；符合要求的净水工艺构筑物和良好的管理维护：完善的配水系统和良好的维护管理；用户可获得饮用水水质资料和联系的渠道。美国政府将供水水质，水质项目的卫生意义及制订标准的依据、经常关心的水质问题的问和答等资料公布在网上，一般居民均可在网上查到。除自来水企业网站，EPA及自来水协会均有内容很全面的网站。EPA安全供水热线能迅速解决用户所关心的水质问题，另外遇到发生微生物有问题的水质，需立即通过各渠道全面地通知用户喝开水或瓶装水。

2.4环境规制

美国政府对自来水业实行严格的环境规制。美国政府十分重视保护水源。首先是立法标准高，政策配套。环境规制的主要依据是1972年颁布实施的联邦《清水法》。主要目标是使美国所有水体清洁到能养鱼能游泳的程度，不准向水体中排放任何污染物。为此规定任何工业和生活废水都须经过严格处理，达标后才能排放。政府对各地修建废水处理厂给予一定的财政补贴。其次是执法严格。1998年，美国环保局颁布了城镇公共用水的“节水规划指南”，对不同规模公共自来水系统提出了不同的最低限度的节水措施和规划，并对自来水企业制定了一系列的节水措施要求，如提供用户改装更换的成套节水器具，普遍安装水表，进行管网压力控制，供水记账。向用户提供信息和教育，进行用水审计，协助大用户分析用水的费用和有效性，提高绿化灌溉用水效率，制定干旱季节或紧急事故时的用水标准与法规等。

3绩效分析

总的来看，美国自来水业的规制体系改革取得了较为积极的影响：首先，放松进入规制有效地促进了公有自来水公司与私人自来水公司的竞争，迫使他们运用薪技术、提高生产效率和服务效率。就供水服务质量而言，改革前各城市就因爆管抢修慢、错收水费等饱受批评，改革后特别是部分自来水公司进行私有化改革后，尽管自来水公司的服务质量还不十分理想，但比原体制下改善了许多。在亚特兰大市，进入规制改革(私有化)合同中要求投资方每年完成4500个消防栓维修任务，投资方一年内完成了4000个，优于原模式下的3000个。其次，节省了运营费用。私人资本的参与使得政府财政对自来水业的投入减少，节省了运营费用。在亚特兰大市，私有化前该市每年的运营费用为4200万。按合同规定现每年只需支付2100万，理论上该市在20年合同期可节约逾4亿。去掉监测、合同管理等方面的开支，盈余仍然是可观的。最后，美国一直实行低水价政策，增加了消费者福利，即使在私人资本进入后，水价上升幅度也不大。

但美国在价格上采取的投资回报率规制却在一定程度上影响了企业绩效：一是在投资回报率规制下，企业会尽可能扩大资本基数以在规定的投资回报率下获得更多的绝对利润。这样，在城市自来水业投资过程中，企业会运用更多的资本投资以替代其它生产要素的投入，结果造成低效率。后人称之为“A－J效应”。二是在投资回报率规制下。自来水价的成本要经过规制当局的核准，城市自来水业的生产成本的提高或降低都不会给企业带来利润上的变化，企业增加盈利的途径是向政府申请提高投资回报率，或扩大投资基数。因此，企业缺乏降低成本的动力。