有关英美德日等发达国家金融监管模式的分析及对我国的启示

周晓庆

[摘 要]随着国际金融的深入发展，各国都注重建立和完善金融监管体制。金融监管模式也相应地出现多种模式。我国目前还处于分业经营和分业监管时期，还存在许多不足，为了顺应国际金融发展趋势，我国将不断探索与完善金融监管体制。本文通过对几个发达国家金融监管模式的分析来进一步指出我国在金融监管方面存在的问题，并在借鉴发达国家好的经验的基础上提出改进我国金融监管的方法。

[关键词]金融监管 分业监管 混业监管 牵头监管模式

金融行业一直以高风险特点著称，而且具有极大的社会扩散性，为了规避和分散金融风险，维护金融行业的稳定，促进国民经济的持续协调发展，国际社会普遍重视对金融行业的监管，并通过立法和行政手段确立了各自不同的金融监管制度，1988年签署的《巴塞尔资本协议》成为世界各国进行风险管理的国际规范。进入21世纪以来，金融自由化浪潮迅猛发展，2001年巴塞尔银行监管委员会着手修改原协议。2004年6月，《新巴塞尔协议》正式出台。该协议由三大支柱构成：一是最低资本要求；二是监管部门对资本充足率的监督检查；三是市场约束。该协议顺应了国际金融发展的要求，进一步加强了风险监管。

一、英美日等发达国家的金融监管体制概况

伴随着1988年的协议的签署，世界上很多国家都对金融监管体制进行了大幅度调整和机构改革，形成了各具特色的监管模式。从金融监管的主体来划分，金融监管框架可以有以下几种模式：一是一元多头式，全国的金融监管权集中于中央，地方没有对立的权力，在中央一级有两家或两家以上机构共同负责的一种监管模式，如日本、德国；二是二元多头式，中央和地方都对金融机构有监管权，同时每一级又有若干机构共同行使监管的职能，如美国，当然在1999年后美国又在改进二元多头式的基础上形成了“伞状监管+功能监管”的新模式；三是集中单一式。是由一家金融机构集中对全部金融活动进行监管。如新加坡、英国；四是牵头监管模式，是指在实行分业经营的同时，特指定一个监管机构为牵头监管机构，负责不同监管主体之间的协调工作，它处于分业监管和统一监管之间；五是“双峰”式监管模式，这种模式一般设有两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险，另一类负责对不同金融业务进行监管，如澳大利亚等。实践证明改革后监管模式有效地改变了金融监管机构各自为政、监管效率低下、协调困难的状况，对经济社会发展发挥了重要作用。这些监管模式值得我们学习和借鉴。下面主要就英美德日等几个典型发达国家的金融监管模型浅显地进行一下分析：

（一）英国的金融监管模式

英国在1980年以前，银行、证券和保险是分业经营模式，对金融业的监管也采用分业模式，分别由英格兰银行、证券投资委员会和一些自律组织负责。1980年以后，随着混业经营的发展，分业监管已逐渐不能适应金融监管的需要。1995年英国著名的巴林银行因在亚洲投资出现重大失误，最终宣告破产，该事件促使英国着手进行金融监管体系的革新。1998年英国政府将英格兰银行、证券投资委员会和其他金融自律组织合并，成立了新的全能金融监管机构--金融服务监管局（FSA），并赋予英格兰银行独立制定货币政策的能力。2000年6月英国通过《金融服务与市场法》，从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改革，成立了世界上最强有力的金融监管机构FSA，它是英国整个金融行业唯一的监管局，其内部职能部门设置分为金融监管专门机构和授权与执行机构两大块。目前，，英国的金融监管体系采用的是与中央银行分离且集中管理的金融监管制度。

英国金融监管模式的改革，使英国成为全球第一个完全实行统一监管与“混业监管”的国家，对英国和全球金融业的发展都将产生深远的影响。英国金融“混业监管”体制的特点：一是金融监管的权力高度集中；二是金融监管的职能从中央银行分离；三是金融监管的方式与内容发生重要变化。这种模式有以下优势：获得规模效益、降低监管成本、统一监管能迅速适应新的金融业务、监管者责任认定非常明确等，但这种监管模式也存在着缺乏竞争，易导致官僚主义等。

（二）美国的金融监管模式

美国20世纪30年代后，一直采取的是双元多头分业监管模式。但是，随着经济全球化，金融自由化和金融创新的发展，到20世纪80年代，美国倒闭的银行数目突然增加至两位数甚至三位数，美国的金融监管制度也逐渐暴露其不足之处：机构重叠，管理不集中，存在重复检查情况；监管制度缺乏弹性过于僵化；对银行日常的密集监管往往会导致银行经营者将主要精力用于满足监管形式上的要求而疏于内部管理。直到1999年美国国会通过了以金融婚也经营为核心的《金融服务现代法》和《金融服务改革法案》，标志着美国金融业进入了混业经营和综合化管理的新时代，从而确立了联邦政府金融监管机构即美联储集中管理的新管理制度，至此美国金融法制监管的基本模式得以最终确立。该法案的颁布，是在改进原有的双元多头监管的基础上形成了伞式监管+功能监管的模式，实现了由完全分业监管向综合监管与分业监管相结合模式的转变。其中，允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务，但是金融控股公司本身并不开展业务，其主要职能是向美联储申领执照、对集团公司及子公司进行行政管理。对应金融控股公司这种伞状结构，美联储被赋予伞型监管者职能，成为金融控股公司的基本监管者。在这种监管模式下，金融控股公司的银行类分支机构和非银行分支机构仍保持原有的监管模式，即前者仍接受原有银行监管者的监管，而后者中的证券部分仍由证券交易委员会（SEC）监管，保险部分仍由州保险管理署（SIC）监管，这后两部分监管者又被统称为功能监管者。

这种监管模式使监管者之间形成了一种相互交叉、相互监督又相互竞争的微妙关系，从而保持了金融监管执法中的透明度和严肃性，提高了依法监管的客观性和真实性，但这种监管体制仍然存在着监管机构过多，、体系过于庞大、信息沟通时间过长、监管成本过高的问题，同时也降低了金融监管的效率。

（三）日本的金融监管模式

日本在战后50多年的金融监管体制是一种行政指导性管制。大藏省负责全国的行政与金融事务，把持对包括日本银行在内的所有金融机构的监督权。大藏省下设银行局、证券局合国际金融局。在监管手段上，行政指导成为重要的依据，大藏省可以发布通令对金融业进行指导和协调。该金融监管体制一方面使战后的日本在资金严重匮乏的情况下实现了段时期高速增长，另一方面在维持金融体系稳定、促进经济高速增长的同时，对经济发展也产生了副作用。随着亚洲金融危机的到来以及日本泡沫经济的破裂，传统的金融监管体制也到了破产的地步，日本不得不对传统的监管体制进行改革。1998年日本取消了金融业务严格而精细的分业经营制度和集中监管的体制的限制，允许设立控股公司实行混业经营，金融监管职能也从大藏省分离出来，成立了单一的金融监管机构金融服务厅，负责对金融领域所有活动进行监管，大藏省仅负责行政管理和金融政策的制定，日本银行负责对在日本银行开设往来帐户或需要贷款的金融机构的监管。2000年1月在日本的行政机构的改革中，大藏省改名为“财务省”，7月在金融监督厅的基础上正式成立了金融厅，接收了原属于大藏省的金融制度决策权、金融政策制定权、企业财务制度检查权等。2001年1月将金融厅升为内阁府的外设局，成为日本金融监管的最高机构，此时的金融厅独立地全面负责金融监管业务。到2001年为止，一个以金融厅为核心，独立的中央银行和存款保险机构共同参与、地方财务局等受托监管的新的金融监管体系已初步形成。

新的金融监管体系又不同于传统监管体制的明显特征如金融监管主体的独立性大大增强了、日本中央银行的独立性也得到了加强、金融监管手段更加市场化、金融监管方式由行业监管转变为职能监管以及加强了对不同金融监管机构的协调工作等，当然改革后的金融监管新体制仍存在许多问题如金融厅和财务局的关系需要进一步理顺以及要加强金融机构内控体制的建设等。

二、对我国的启示

目前我国实行的仍是分业监管的金融监管模式，主要有四部分构成：以银监会为主体的银行、非银行金融机构监管体系；以证监会为主体的证券期货监管体系和以保监会为主体的保险监管体系，而人民银行负责货币政策的职能。

在我国金融业发展的初期，“一行三会”的监管体制在很大程度上防范了金融风险在银行业、证券业和保险业之间的传递，对于维护整个金融体系的安全和稳定发挥了重要作用。但随着我国银行、证券和保险等金融业务的交叉以及金融机构的融合、外资银行的引入，我国现行的分业监管体制所隐含的矛盾日益突出。我国现行的分业监管模式已经呈现出许多问题，如监管手段落后、缺乏量化指标、法律不健全、多头监管和信息不共享等。这些缺陷造成监管效率低，监管成本大，明显不适合金融业进一步发展的内在要求。为了顺应国际金融监管的潮流，对目前的金融监管体系进行创新，我国有必要从我国的金融本土资源出发，参考代表国际金融监管新思维的巴塞尔银行委员会所发布的新原则与框架和发达国家的金融法律创新经验，确立一种系统性的有效监管体系和一种全新的金融监管理念。

外国金融监管模式的转变为我们提供了许多值得思考的问题。就国际形势来看，混业经营是我国金融监管的必然选择，需要采取各种有效措施有分业监管向混业监管过渡。第一，要加强金融监管部门的协调，健全金融监管法律、法规和信息披露制度。应该在银监会、证监会和保监会之上建立一个统一监管协调机构，并在该机构与中央银行之间建立起制度性的协调合作机制，并且应尽快完善金融法律法规，加强对信息披露的管理，以实现信息共享、促进金融创新、加强金融监管、防范金融风险的目的。第二，建立牵头监管模式，这是我国当前金融监管的现实选择。在我国目前的金融监管制度安排下采取牵头监管模式，尽快建立监管协调合作机制，是解决当前监管中存在问题的有效方法。理由主要有两个：（1）是上述提到的分业监管模式存在的问题，究其原因是个金融监管机构之间的协调合作问题。而牵头监管模式是针对上述问题，有针对性地建立协调机制，解决监管真空、交叉监管和重复监管等问题的有效模式。（2）是具有较强的可操作性。发达国家建立在统一监管基础上的混业监管从改革成本、监管体制稳定性等角度来看，目前并不适合中国的国情。而牵头监管模式只是在原有分业监管模式的基础上，建立监管协调合作机制，属于一种介于分业监管和统一监管之间的过渡模式，更符合我国的国情且更具可操作性。

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