古代行政体制对当代行政管理的意义

周 彩

[摘要] 历史是照亮现实的明镜。从前人的经验教训中我们可以得到丰富的启示,以防止重蹈覆辙。本文系统分析了我国两汉时期的政治体制,取其精华、剔除糟粕,为完善当代中国的行政管理体制探寻宝贵经验。

[关键词] 行政管理 行政体制 两汉时期

公元前221年,秦始皇统一中国,建立了中国历史上第一个中央集权的封建王朝,也确立了对后世影响深远的皇帝制度与官僚体制。此后,两汉承袭并发展了秦的制度,建构了一整套制度森严的金字塔式等级官制。随着中央集权的逐步加强,这一时期的行政制度还呈现出另一个显著特点——为封建专制服务。自此,中国的繁荣稳定就与各朝各代行政制度的发展紧密联系在一起。

一、从中央到地方的行政机构

两汉时期的中央行政系统以皇帝为中心,在承袭前朝的基础上,形成了较为严密的组织系统和职权分工;但也表现出家国不分的混乱局面。三公九卿制度的建立,意在使三公的权利得到相互牵制,客观上又形成了集行政、司法、军事、财政和监察于一体的庞大中央政府。丞相是国家政权的中枢,统治者为削弱相权,不断加强尚书的权力,使之最终取代丞相成为国家政权的中枢机构。这种政策虽然在一定程度上抑制了相权的膨胀,但当皇帝无法驾驭大权在握的尚书台时,它反而会成为尚书大臣窃弄权柄的工具。

集司法、军事、财政为一体的郡县制是两汉时期的地方行政体制。郡县之下的乡里制度和户籍按比制度把百姓(主要是农民)牢牢束缚在土地上,既加强了中央集权,又明确了中央与地方的分工。这两种制度在农业自然经济的基础上产生,反过来又利用农民对土地的依附关系,为国家源源不断地提供物质和经济上支撑,巩固了自然经济的基础地位。

郡是两汉时期重要的地方行政机构,其主管长官为郡守。郡守对上接受丞相、御史大夫的监督,对下则有权任免与荐举其属吏。当属吏与长官之间这种特殊的人身依附关系发生蜕变,就会形成助长地方割据势力、威胁中央集权的离心力量。这正是导致东汉末年军阀割据的原因之一。

郡以下的行政机构是县。县是两汉时期的基层行政单位,但真正直接管理百姓的却是其下设的乡、亭、里之类的组织。国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼治安等事,都由乡里官员直接承担办理。一方面,这一组织形态有利于维持社会治安;另一方面,若乡亭官吏营私舞弊、欺压百姓,这些直接在人民头上作威作福的土皇帝往往更加难以治理。

二、军事管理系统

军事上,两汉统治者重视加强中央集权。皇帝是军队的最高统帅,握有全国军队的最高指挥权。

两汉时期的军事系统大致可分为两个部分:一是由中央直接领导、担任京师宿卫的中央宿卫军系统;二是地方各级行政长官领导、担任地方守备任务的地方守备军。郡国兵是地方守备军的基本组成部分,这主要是伴随着郡县制的确立而发展起来的。郡国并平时在农田上耕种,战时则上阵杀敌。这种“兵农合一”的政策,直接导致了两个严重的后果:首先,是军队数量太多,浪费资源;其次,是训练太简略,疏于管理,调动不便,最终形成了虽举国皆兵却有名无实的局面。

值得注意的是,随着两汉时期监察制度的发展完善,在军事系统中也相应地出现了监军制度。这种对军事系统进行监督的制度,在加强中央对军事武装力量的控制方面有重要作用。

三、行政监察制度

两汉时期逐步确立和完善了从中央到地方、多层次的监察体制。专门掌握监察权力的御史台是我国历史上第一次出现在行政机构之外的专司监察机构。御史大夫负责中央监察的实施,又通过刺史监察郡国;在地方,郡守自任监察之职,督邮则负责监察属县。县令、长除自行监察职权外,又通过廷掾监察属乡。这种等级森严的监察制度职权分明,具体来说有如下优点:

第一,组织机构严密;第二,职掌明确,行使监察有章可依;第三,检察官具有权威性和震慑作用;第四,对监察官的管理形成一定的制度。

无可厚非,这种尚未完善的监察制度在实际操作中自然会暴露出诸多弊端。一方面,此时的监察仅是一种建立在专制政治基础上的行政手段,因而,只能成为封建皇帝进行专制统治的御用工具,无法完全发挥出应有作用;另一方面,由于监察官权势过重,制造冤案,贪赃枉法的现象更是屡见不鲜。这无疑给当代中国的行政监察部门敲响了警钟——均衡权力的分配,优化权力的制衡,在提高工作人员素质的基础上加大执法力度和审查力度,对机关工作的运转实行有力的检查和督促,这些都是在实施监察的过程中应当给予充分关注的问题。

四、官吏的选拔与管理制度

在统治者不断优化统治机器的同时,一系列以征辟和察举为主体,伴以配套法令的选官任用考核制度应运而生。

汉代的选举制度,历史上称之为乡举里选。主要方式有以下两种:

1.察举。察举是汉代选拔人才的基本制度,注重孝廉、明经诸科;

2.征辟。征辟又分为征召和辟举两种形式。征召是指对特别有名望的人才,由皇帝派专人去聘任;辟举则是由中央或郡国的长官按一定科目征用人才,辟为自己幕僚的属吏。值得一提的是,当时所采用的辨别人才的客观方法,正是我们沿用至今的考试制度。

这一系列重视官吏素质的任免考核制度,使得一些在血统和财富上没有显赫地位和优势的寒门学子也能走上政治舞台。然而,官吏选拔权力的过分集中和实际操作的困难却使之难以坚持实施。这一点对当代中国的官制改革有着重要的启示作用。对于中国这样一个历史悠久、人口众多的发展中国家来说,无论何种改革尝试都必须立足现实,在把握中国具体国情的基础上进行改革和建设;万万不可操之过急,沉迷于寻求一蹴而就的捷径。

五、司法制度

两汉时期权责严密的司法制度大致呈现出如下特点:

一是有比较完整的司法管理机构。

二是司法管理从属于行政管理。皇帝握有最高司法管理和刑罚权,地方司法管理权由地方行政官员兼管,如知府、知州、知县等既是地方最高行政官员也是最高司法长官。

三是建立了一整套完备的司法管理制度。

四是有系统的立法保证。

这一时期司法制度的弊端在于:封建专制下的司法管理必然带有得严重的阶级压迫性质,具有很强的不平等性和野蛮性。

与之相比,中国当代的司法体制则更加全面合理——最高法院、各级审判、陪审部门的互相监督,以及司法管理基本方针的政策引导,都为更好地保障人民群众的利益提供了坚实的基础。

综上所述,继秦之后,我国古代中央集权的封建行政制度在两汉时期得到了较为全面的发展与完善。纵使这些封建制度的确立尚以维护封建统治为目的,但其对社会经济发展的影响、对民族交往和文化融合的推动作用更是不容忽视。而对于当代中国的行政管理体制建设而言,这些前车之鉴也更加具有现实意义。

站在历史的角度看当代中国的行政体制,我们不仅要关注前人成功的启示,更要吸取他们失败的教训,不断督促和激励自己继续改进。正如钱穆先生所说的那样:古今中外的一切制度,若能永远好下去,便将使政治窒息,再不需后代人来努力地“政治”了。惟其一切制度都不会永久好下去,行政制度才有了生命力,人们才需为理想的政治不断努力。