浅析我国政府公共服务市场化改革

王 刚

摘要：公共服务市场化是当代各国政府职能转变和行政改革的必然趋势，它代表着一种全新的治理理念和形式。公共服务市场化是我国转变政府职能以及转变公共服务供给方式的必由之路。我国公共服务的市场化已初露端倪胆远远不能满足社会发展的需要，与发达国家的公共服务市场化水平相比存在着很大差距。

关键词：政府公共服务市场化

0引言

自上个世纪七八十年代起，西方国家以英美为首相继进行了行政改革，推进公共服务的市场化并且取得了巨大的成效，公共服务的市场化正在成为公共服务方式创新的发展方向，如何为公众提供更公正、更快捷、更有质量的公共服务，是当今世界各国政府面临的共同课题。改革开放30多年来，我国社会经济环境发生了巨大的变化，人们对公共服务的需求越来越高，社会公共服务也开始步入市场化进程，我国行政管理体制改革的进一步深化，在一定程度上也加快了我国公共服务市场化的步伐，市场机制的调节作用正在不断显现。我国应适应新一轮行政改革的需要以及广大人民群众对公共服务的新需求，将公共服务的市场化与政府职能转变、机构改革统一起来，探寻出一条适合我国自身需要的公共服务市场化之路。

1我国公共服务市场化发展现状

公共服务市场化是将原来由政府承担的一部分公共服务职能转移给私营组织和第三部门，即从公共服务完全由政府机构或国有企业提供转变为调动社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务。这些私营企业、非政府组织都成为了公共物品和服务的供给者，为提供相同的公共服务而展开竞争。政府则通过对社会力量的引导、组织、管理来实现公共服务的市场化，从而在不扩大政府规模、不增加政府开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。我国在公共服务市场化方面进行了积极的尝试，取得了一些初步成效。有以下几个方面，

1.1在传统的自然垄断领域的放松规制、分拆。表现为：在电信、民航、电力、银行、保险等领域降低市场壁垒，打破垄断，实行政企分开，将原来的部门进行公司化改造，使其走向市场化。

1.2在科技、教育、卫生、文化、体育、环境保护等领域也部分地引进市场机制，通过特许经营方式引入竞争，或是将服务的生产外包给私营企业。

1.3是逐步放宽国内民营企业及外商直接投资基础设施项目的限制。允许民间资本和外资的流入，并进行了BOT(建设一经营一移交)等项目融资方式的试点和推广。

1.4是负担分摊和政府淡出。如社会养老保险的政府、企业、个人强制性分担制度的实行：民政和体育领域利用彩票进行社会筹资：社区服务中公办与民办结合，由公共部门、非营利组织与私营组织共同提供。除此之外，政府还根据市场需求进行职能调整及管理方式上的变革。比如撤销专业部委，组建综合经济职能的部委，成立证监会、保监会、银监会，加强市场监管：大规模减少行政审批，实行政府招标采购等等。

2我国公共服务市场化中存在的问题

在以转变政府职能为核心的中国政府机构改革过程中，公共服务市场化是我国政府转变职能以及转变公共服务供给方式的必由之路。目前，我国一些地方已经开始了公共服务市场化的实践和探索，但还处于起步阶段主要有以下几个方面的问题：

2.1政府公共责任缺失由于市场机制的本质是追求利润最大化，利益是市场条件下每个主体决策的出发点。这样，在最高效率，最低成本的引导下，私营部门和非营利组织往往会忽略社会责任和公共利益，以追求自身的利益最大化。

2.2法律制度不健全法治社会的建立，法治观念深入人心是实施公共服务市场化的必要条件。西方发达国家早已建立了民主监督制度，对公共权力的监控理论比较成熟，监控经验比较丰富，为推行公开、公正的公共服务市场化刨造了条件。西方公共服务市场化是在进入了“后工业社会”后进行的市场化，整个社会民主法治程度较高，政府对通过市场化方式提供的公共服务能够进行有效管理。而我国正处于社会转型时期，审计制度、民主监督制度、招投标制度都不健全。我国的公共服务市场化实践在制度缺失的背景下很容易出现“暗箱操作”的现象。

2.3第三部门发展滞后公共服务市场化要求政府将一些监管、服务职能转交给社会中介组织，即第三部门来实施。这就需要有成熟的第三部门。这些第三部门必须有较强的社会整合能力来承担政府剥寓的公共服务，而这恰恰是我国所欠缺的。我国的第三部门虽然在20世纪80、90年代获得了迅速发展，但总体来说，还存在不少问题：在宏观方面，第三部门发展所需要的法律制度、文化背景不健全；市场经济发育程度较低；社会自治传统与公民参与意识、权利意识较差。微观方面，第三部门严重依赖政府，官办性质浓厚，自主性较差；经费严重不足，部分无法正常开展活动；组织的管理能力、创新能力较差；条块分割严重，各类非营利组织，分头管理，自成系统，资源难以整合。我国第三部门的这些缺陷严重制约了它们介入公共服务的深度、广度和能力。如果政府迅速而全面地将大量公共服务的职能剥离出去，就可能找不到合适的承接主体。而没有合适的承接主体，就会导致某些社会需求难以满足。

2.4盲目借鉴西方经验西方市场化改革的经验在一定限度内有很好的借鉴意义。但是，西方的公共服务市场化是在“后工业社会“进行的市场化，整个社会的民主、法制水平比较高，行政运行有序，国家对公共权力的监控健全、有力。而中国正处于计划向市场过渡与传统向现代转型的历史时期，民主、法制尚不健全，民主监督制度也不成熟。其次，中西方行政管理体制的改革目标各异。

3完善我国公共服务市场化的政策建议

公共服务市场化发展模式，是符合我国国情的合理模式。但是，基于层次分析法的分析评价结果，我国目前公共服务市场化的效果仅为“一般”，因此，在发展进程中，还需要在如下几个方面加以完善。

3.1转变政府职能，强化政府责任适应市场经济的要求，进一步转变政府职能，深化公共服务改革，发展公共服务事业是当前政府改革的一项重要任务。推进公共服务市场化改革，改变的不是企业和当地政府领导或被领导的关系，而是在公共服务事业中引进和实行了市场机制，这种机制下政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公共服务事业。政府不应该大包大揽，政府应该做的是组织协调各方的力量共同去办，政府要从公共服务事业的经营者转变为组织管理者。

3.2完善管理机制公共服务的市场化，就是要打破传统体制下政府对公共服务的垄断地位，突出强调公共服务中的开放和透明，通过引入市场机制和竞争机制，鼓励并促进各类社会组织参与公共服务领域，发挥其重要作用，改进公共服务的质量。使公共服务市场化进程在开放、竞争和透明的环境中不断发展和完善。

3.3创新公共服务市场化运营方式

3.3.1推行公私合作公私合作有很多优点。在资金筹集方面，可以及时地筹集资金，提高效率；在协调性方面，可以弱化投资风险，减轻政府压力，政府可以从繁重的事务中脱身，由过去提供者变成监管者；在成本方面，合作双方更加注重成本核算，并通过创新技术和灵活的运营方式降低成本；在服务质量方面，民营机构只有提供优质的服务才可能赢得顾客，才能实现盈利的目的，这必将带动合作企业更加注重服务质量的提高；在增加收入方面，公私合作提供公共服务可以引进传统体制下所缺少的创新性收入；从公共服务的执行效率看，公私合作将公共服务项目的设计、建造、营运、管理有效的结合起来从而提高项目执行效率。

3.3.2完善公共服务体系深化事业单位改革第一，以强化政府公共服务为基础，明确政府与事业单位的基本关系。政事分开是事业单位改革的主线。第二，以明确公共服务的社会分工、组织形式为基础，推进事业单位社会化。事业单位社会化改革的核心任务就是合理划分政府、市场、非营利部门在公共服务提供与生产中的作用，完善多样化的公共服务组织形式，并积极引导事业单位进入社会。第三，以清理现有事业单位职能为基础，实施分类改革。第四，以健全法人治理结构为基础，完善治理机制。

3.4创新公共服务供给模式，实践多元化的供给机制目前随着社会的发展，公众对公共服务的需求日益增长，如果由政府单独提供公共服务，势必会造成投资主体单一、建设资金有限，无法满足社会公共服务的需求。福利经济学认为，充分竞争的市场机制不能实现资源的有效配置，但是并不能认为政府必然可以解决公共物品的供给问题，政府、市场，以及社会自治组织都是解决公共服务供给的可选方式。

3.5大力发展第三部门第三部门是相对于政府部门和市场部门而言的。上世纪80年代以来，许多国家兴起了一场创建各种非营利、非政府的社团运动，民众创办各种团体、基金会和类似机构，开展人道服务、促进基层社会发展、保障公民权利等社会工作。这些机构和团体被称为除政府(第一部门)、市场(第二部门)之外的第三部门。它包括各种社会团体、民间非企业单位、宗教团体等不以营利为目的的民间机构，因此又可称为非营利部门、非营利机构。第三部门的发展对我们构建和谐社会意义重大，忽视其发展将是一个战略性的失误。