论司法解释权的法律依据

刘晓宏

1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《决议》)规定:凡法律、法令条文需进一步明确界限或作补充规定的,由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定;凡属法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高法院进行解释;凡属检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,由最高检察院进行解释。最高司法机关的解释若有原则性分歧,报请全国人大常委会解释或决定。该《决议》为最高司法机关行使法律解释权提供了法律上的依据。

一、《立法法》与司法解释权

对于“最高司法机关的司法解释权是否有法律依据”这一问题,学界的争议主要是围绕《立法法》第42条展开的。该条规定,法律解释权属于全国人大常委会。有学者据此认为,《立法法》通过后,法律解释主体的格局变成了一元化格局。①这样的顾虑在《立法法》起草期间就已产生。例如,有的学者担心,《立法法(草案)》明确规定,法律解释权属于全国人大常委会,并且解释的范围几乎涵盖了所有需要解释的情况,虽然草案说明中提到法律解释包括立法解释和具体应用解释,但草案未给具体应用解释留有任何余地,这一做法未必妥当。②

其实,从《立法法》的规范逻辑上看,这种顾虑是没必要的。由于《立法法》规定的事项都是围绕规范性法律文件的制定展开的,并不涉及法律的具体应用问题,因此它也同样不会涉及法律具体应用过程中的解释问题。也就是说,我们不能因为《立法法》未对法律的“具体应用解释”作出规定,就不假思索地认为,它否认了这种解释形式。同时,从《立法法》的结构上看,第42条是规定在“法律解释”一节中的,该节作为第四节与第一节“立法权限”、第二节“ 全国人大立法程序”、第三节“全国人大常委会立法程序”并列,共同构成了《立法法》“法律”一章的内容。第42条规定“法律解释权属于全国人大常委会”,无非是要强调这种与法律具有同等效力的“法律解释”的权力归属问题。《立法法》“法律”一章的规定都是围绕立法机关的职权展开的,这里若写入司法机关的法律解释权,显然会破坏《立法法》的结构。综上所述,《立法法》未将司法机关的法律解释权纳入其中,只能说明,司法机关不享有与立法机关相同的法律解释权,但并不能说明司法机关不享有其他形式的法律解释权。

除此之外,对于“最高法院的司法解释权有法律依据”这一问题,学界一般再无异议,因为自1979年以来,《法院组织法》虽屡经修订,但关于“最高法院对在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释”的规定一直没有变化,甚至条文序号都没有变化:这一规定无论在1979年、1983年、1986年还是2006年的《法院组织法》中都写在第33条。对于“最高检察院的司法解释权是否有法律依据”这一问题,学界争议颇多。认为最高检察院的司法解释权缺乏法律依据的代表性观点有两种,以下我将分别对其作出阐述和分析。

二、《宪法》与司法解释权

有学者认为,《决议》关于最高检察院法律解释权的规定,在合宪性上存在疑问。该种观点作出如上结论的理由是:按照1955年全国人大《关于授权常委会制定单行法规的决议》的规定,全国人大常委会有单行法规制定权;按照1978年《宪法》的规定,全国人大常委会有法令制定权。在这种情况下,全国人大常委会只能就自己所制定的单行法规、法令的解释问题作出规定,而不能就其无权制定的法律的解释问题作出规定。如此一来,《决议》授权最高检察院就检察工作中具体应用法律的问题作出解释,就在合宪性上存在疑问。③

我认为,上述推论并不合理。1978年《宪法》确实规定“解释法律”是全国人大常委会的职权,全国人大常委会无权将自己拥有的《宪法》意义上的“解释法律”的职权授予其他机关行使;但这并不意味着全国人大常委会无权将任何意义上的“解释法律”的职权授予其他机关行使。实际上,适用法律的国家机关完全不享有任何意义上的“解释法律”的权力也是不现实的——除非法律制定得完美无缺,法律适用者只需扮演“自动售货机”的角色。问题在于,全国人大常委会授权最高检察院就检察工作中具体应用法律的问题进行解释的宪法依据何在?按照1978年《宪法》的规定,全国人大常委会的职权之一是“监督最高检察院的工作”。至于监督监督方式,《宪法》并未规定。不过,我们可以通过分析,阐明这一问题。与1978年《宪法》一样,现行《宪法》对全国人大常委会职权的规定,也有“监督最高检察院的工作”这项内容。依据现行《宪法》制定,并于2007年的1月1日起施行的《监督法》对全国人大常委会行使监督权的方式作了明确,其中与“监督最高检察院的工作”相关的方式有:对“法律法规实施情况的检查”和对“规范性文件的备案审查”等。对法律法规实施情况进行检查的具体内容,有一项是“对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议”。全国人大常委会授权最高检察院就检察工作中具体应用法律的问题进行解释,完全可以看作是其对最高检察院的一项“改进执法工作的建议”,即要求最高检察院通过制定规范性司法解释的方式来指导下级检察院的工作。另外,《决议》中有这样一段话,由于林彪、江青反革命集团对社会主义法制的严重破坏,加之法制宣传教育工作做得不够,许多人对法律还很不熟悉。全国人大常委会认为,各国家机关、人民团体,都应结合实际情况和问题,并利用典型案例,有计划有针对性地加强社会主义法制的宣传教育工作,改变上述现状。由以上分析可以看出,全国人大常委会授权最高检察院就检察工作中具体应用法律的问题进行解释,正是结合当时社会的客观情况,并在其享有的“监督权”范围内进行的,这并未违背《宪法》的规定。

对《决议》提出质疑的,还有一种观点。该观点认为,1982年《宪法》施行后,全国人大常委会已不再拥有制定法令的权力,因此,作为法令的《决议》在合法性上存在问题。④我认为,要考察《决议》这一法令形式是否合法,应从该法令制定时,全国人大常委会拥有的权力出发,而不能以1982年《宪法》作为评判标准。按照1978年《宪法》,全国人大常委会有权“制定法令”。从宪法的发展历程来看,这里的“制定法令”相当于现行《宪法》中规定的“制定除应由全国人大制定的法律以外的其他法律”。不同之处仅在于名称不同:按照1978年《宪法》,立法机关制定的规范性法律文件称为“法律”(由全国人大制定)和“法令”(由全国人大常委会制定);按照1982年《宪法》,立法机关制定的规范性法律文件均称为“法律”,“法律”分为“基本法律”(由全国人大制定)和“基本法律以外的其他法律”——学理上称为“一般法律”(由全国人大常委会制定)。另外,除《决议》外,对最高检察院的司法解释权作出规定的法律还有《监督法》。《监督法》在第五章“规范性文件的备案审查”中对“最高检察院作出的属于检察工作中具体应用法律的解释”的备案审查问题作了规定,这其实是对“最高检察院有权就检察工作中具体应用法律的问题进行解释”的确认。也就是说,《监督法》以法律的形式确认了《决议》中对最高检察院司法解释权的规定。综上所述,我们可以得出结论:《决议》中的规定不但不违宪,而且还有了现行法律上的依据。

三、《法院组织法》、《检察院组织法》与司法解释权

有学者认为,最高检察院的司法解释权缺乏法律依据。其理由是,虽然《决议》规定了该项权力,但全国人大常委会在1983年修订《检察院组织法》时并未将该权力增列其中,根据后法优于前法的原则,《决议》规定的最高检察院的司法解释权已被取消。⑤

以下我将通过对《法院组织法》和《检察院组织法》修改历程的考察,来说明上述论证并不成立。1983年全国人大常委会通过的《关于修改〈法院组织法〉的决定》共11条。其中第1、3、5至8、10至11条涉及的是法院及其内部机构的设置、审判组织、法院工作的管理;第2条涉及的是法院的独立审判原则;第4条涉及的是死刑核准权;第9条涉及的是审判人员的专业素质。同时通过的《关于修改〈检察院组织法〉的决定》共4条。第1、2条涉及的是检察院及其内部机构的设置,第3、4条涉及的是检察院组成人员的任免。从以上条文可以看出,这两个《决定》主要是针对两部组织法中的机构设置、人员编制等问题作出的。如果考察当时的立法情况,我们可以看到,这两个《决定》的出台背景,一是为使前述两部《组织法》与1982年通过的《全国人大组织法》相协调;二是为了完善法院、检察院的建制。也就是说,这两个《决定》并不涉及司法解释权问题。这一点在1983年修改后的《法院组织法》第33条的规定中体现得最为明显。该条原封不动地沿用1979年《法院组织法》第33条的规定,即“最高法院对在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释。”其实,按1982年《宪法》的规定,我国规范性法律文件已不包含“法令”这种形式了;如果1983年出台的上述两个《决定》关注了司法解释权问题,那么,其未对《法院组织法》第33条作修改,就无论如何也说不过去了。这其实也反映了我国规范性法律文件对司法解释权的不够重视。

当然,法律修改时只关注某些问题,而不将应修改的内容均纳入修订后的法律中,并非只此一例。例如,1982年《宪法》第116条规定,自治州、自治县的自治条例、单行条例,报省或自治区的人大常委会批准后生效。1982年《宪法》施行时,我国并不存在直辖市下辖自治县的情况,所以上述规定是没有问题的。按该规定,当时,重庆市下辖自治县的自治条例、单行条例,应报四川省人大常委会批准。重庆市被批准设立为直辖市以后,出现了这样一个问题,即其下辖自治县的自治条例、单行条例应否报重庆市人大常委会批准。若严格遵照宪法,就应对该问题作出否定回答,因为直辖市的人大常委会是无上述批准权的。但如此回答该问题,显然有违宪法规定的精神。于是,通过对宪法进行解释——即认为重庆市成为直辖市以后,便是与省、自治区同级的行政区划,因此其人大常委会享有对其下辖自治县的自治条例和单行条例的批准权——这个问题就解决了。2000施行的《立法法》显然注意到了这个问题,该法第66条规定,自治州、自治县的自治条例、单行条例,报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。另外,2001年全国人大常委会《关于修改〈民族区域自治法〉的决定》将1984年《民族区域自治法》第19条的规定,即“自治州、自治县的自治条例、单行条例报省或自治区的人大常委会批准后生效”,修改为“自治州、自治县的自治条例、单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效”。但重庆市成为直辖市以后,我国的两次修宪(分别在1999年和2004年),均未对1982年《宪法》第116条的相关规定作出修订;尤其是在《立法法》和《民族区域自治法》对此作了充分关注以后,2004年修宪对此仍无修改。

在此举这个例子,目的是为了说明,法律修改时未将应修改的内容纳入到修订后的法律中,并不意味着修订后的法律对该内容的否定。这种现象在我国立法实践中虽不多见,但也并非仅此一例,在这种意义上,仅遵照“后法优于前法”的原则来否定前法,理由显然是不充分的。