《周礼》:我国古代行政法之雏形

2009-06-22 02:55翟树毅
法制与社会 2009年25期
关键词:周礼行政法权力

翟树毅 韩 洋

探究我国古代这种行政法的源头,我们可以追溯到《周礼》一书——总观其书,可以读到其成书体系特别是“建邦之六典”中行政法体系的影子;可以发现其行文、内容均有“规范与调整国家行政事务”的趋向,且内容中充斥着周朝法律文化的凝炼;从其原名亦可看出,它是一部详尽百官官职的“官册”。在此之前,没有这样规制国家行政事务的著作文件,所以本文将《周礼》作为我国古代行政法之雏形来分析。

一、行政法体系视角下的《周礼》

《周礼》作为十三经之一、三礼之首流传至今,其最为显著特色就是其独特的成书体系以及这种体系所体现出来的行政法体系之思想。《周礼》依天官、地官、春官、秋官、冬官六类将全书分为六篇,称为“建邦之六典”。

首先,其中最能体现当时行政法体系的就要属“天官篇”了,按照“天官篇”的“叙官”的说法,天官的主要内容是关于国政及国家主要官员设计的。天官的实际内容包括治理国政的大宰、小宰、宰夫、大府、内府、外府、司会、司书、职内、职岁、职币这十一类官员,还包括掌管饮食、服装、医药、妇女等各项宫中事宜的大小官员。按照《周礼》的构想,大宰(冢宰)的权职范围很广的,它即为天官之长,又为六官之首,掌“建邦之六典”,掌“八法”、“八则”等典章制度,大宰“乃立天官冢宰,使帅其属,而掌邦治,以佐王均邦国”,具有国家行政的权力,且仅次于一国之主。从书中可见,大宰作为整个宪政体系中的重要枢纽,引导着整个宪政体系的运作。而将那十一类“治政”的天官官员整合起来就可以看见,天官体系涵盖了包括行政、立法、司法、财政、文书五大系统,构成了一个较完备的行政法的体系,特别一提的是,这在当初的环境下是很难能可贵的,如此一个行政法体系的构想有许多内容是冲破当时政治的束缚的,所蕴含的先进行政思想甚至延续到现在。

较为遗憾的是,天官系统那些杂项是整个《周礼》的行政法体系构想的一大败笔,虽然这些也是行政法律的构成部分,但按照现代的法律观点来看,饮食服装等内容显然不应在行政系统的最高层,但就当时的法律背景来看,这一系列杂项恰恰是一国至高无上(宫内事务)事务的组成部分,经过了久远年代的变迁,才逐渐在朝代更迭中成为了现代行政法律中所排斥的琐碎杂项而已。既然《周礼》作为行政法的雏形,我们也就不必苛求其在萌芽阶段就构建出十全十美的完备体系,更何况,十全十美的完备体系并不存在于现实或过去的社会中。

光有治“国政”的天官体系还不足以构成行政法体系,《周礼》“建邦之六典”中第二篇“地官篇”同样具有行政法色彩。按照“地官篇”的“叙官”的描述,地官系统共有七十九个职司,地官“使属其帅而掌邦教”,但是我们从“地官篇”正文中可以发现,掌教固然是地官职责的一部分,但地官似乎更重视土地与人民。地官系统分为掌政教、掌赋税、掌农业、市政管理、掌教育等几大类,这一部分可以看做是整个行政规制的区域分类管理部分。同样是构成整个行政法体系十分重要的内容。由此看来,宪政体系的主要部分(主管与区域管理)已构建完毕,是由天官、地官两大系统共同组成。

因此,《周礼》在当时社会对行政毫无概念的情况下创拓了如此可谓庞大完备的行政法体系的萌芽,算得上是很难能可贵的。

二、《周礼》:权力分化的行政法

贾公彦在《周礼政序》中写道,“夫天育蒸民,无主则乱;立君治乱,事资贤辅,…降自燧皇,方有臣矣。”可见,治理天下,需君臣合力,君仪象征天威,而具体事项的管理则需要落实到每个人身上才行,没有专断独横的权力是《周礼》作为我国古代行政法雏形独有的特色之一。《周礼》的一大特点就是权力分化,这在现代社会宪政思想中的根本原则早在《周礼》中就有所体现。

我们知道,大宰作为天官系统乃至整个六官系统的枢纽,其权力制约范围是非常大的,包括掌握管理大权,掌管法律法则,颁布命令等,但并不是说他就能够独揽大权,因为《周礼》中规定了“八法治官”这一极具特色的宪政法律管理思想,这一特色思想即使在当今社会中亦有其值得可鉴之处,它通过大宰这一总枢纽,将各官办事之道详尽地作了阐述。

八法治官,其一为“官属”,建立目的在于一举邦治,其二为“官职”,以辨邦治。这两条规定了官员制度与职能,是最基本阐述治官之道的条文。但在八法治官中,最具特色的,给后世影响至深的是第三条——“用以会官治的官联”。

“官联”是指遇有国家大事,一官不能专擅,需要会同众官联合处理,互相佐助配合,把事情处理好。如果说“官属”、“官职”表现的官员上下隶属关系,“官联”则表现了官员互相制约以使用权力的关系。十八世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠认为,立法权、司法权和行政权应当掌握在不同的人的手中,三权之间互相制约与平衡、协调行动,任何权力的合一就意味着自由的失去。而《周礼》的“官联”制度就类似于这一“三权分立”的思想。一方面《周礼》成书于数千年前,作为一部反映行政法思想之萌芽的书,与18世纪社会学家、法学家、思想家集一身的孟德斯鸠总结了前人的说法、思想而提出的时代性的理论自是无法相比;另一方面《周礼》核心理念仍奉君权为至上之权,因为联系当时的政治社会背景,帝王权力仍是主导整个社会的总方针,而18世纪的法国则已经有民权的概念理论,人们对于生来平等的观念使得“分权”的宪政思想得以真正实现。但《周礼》能够提出“官联”这一理论来,就已经是一种大胆而具有开拓意义的开始。遇到有国家大事,一官不能够专权,需要会同众官联合处理,互相辅佐配合,把事情办好,这样做的好处是避免了职责明确后各官之间由于分权而各行其是,彼此暌隔又各揽大权的弊端。行政法中关于公正性、平等性、合法性、合理性的原则就可以在“官联”制度中得见,因为权力一旦分开,各官员之间行事就没有独断的权力。当然,考虑时政治社会的背景,皇帝到当的权力,或者说是帝王的权力是无可阻挡的,帝王的言语就是法令和判例,因此权力制约只限于臣民官员之间,并不制约到帝王,这样,除了帝王之外所有的权力都是相互牵制而行使的,充分体现了行政法建构之萌发与起始之过程。

因此,作为构成我国古代行政法雏形的一大特色,“官联”展现了一部权力分化的行政法,体现了当时人们对于法律、对于社会、对于行政的智慧与构想。

三、《周礼》:“集礼于政”的行政法

礼是由原始社会的习惯、祭祀活动发展演变而来的、在西周的发展史中,礼逐渐成为一种无所不包的调整社会生活各个方面的非常庞大的规范体系,所谓“君令、臣共、父孝、兄爱、弟敬、夫和、妻柔、姑慈、妇听,礼也。”礼在社会生活、政治生活中的地位非常之高,不管是“道德仁义”、“教训正俗”等一般社会生活方面,还是“祷祠祭祀,供给鬼神”等事务的处理;不论是“班朝治军”等政治行动,还是“分争辩讼”等具有司法特征的政府活动(政府社会活动),都离不开礼。“集礼于政”作为《周礼》又一大行政法特色,对于当时社会有非常大影响力。

在《周礼》中,甚至划出专门的一章来划分礼仪官员的机制,并将之放在第三“春官体系”的高度。按照叙官部分的说法,春官是“礼官”,其下分为七十个官职。虽然在现在看来,“春官系统”中所没的所有官员在当今行政官员职位中都毫不起作用,但是如果将社会背景放入当时的时代大背景中去,就不难发现其所起的“精神引导”的行政法律规制的作用。我们知道,礼的重要性对当时人们来说是不可或缺的,因而对于礼的规范光借助礼本身是远远不够的,需要有法律在社会的依托之下才能调整礼的规范。

在构建《周礼》这样一部具有行政法性质的法律时,礼是必不可少的,其一,是礼在当时政治社会中的重要性,礼治的法律思想在当时对社会具有重要的影响力。其二,社会的政治衡平需要以礼为依托。对于古代政治社会而言,礼能带给人以比律则更有约束力的束缚,要使社会的政治衡平,光依靠国家颁布一部又一部的法令是远远不够的,这杯水车薪的法条给民众的感觉犹如移木赏金的官方,虽有条令却不得民众的实际支持。而礼却完全不同,就稍有文化的民众而言,守礼是内涵与文化的体现,民可知礼而守其礼,其范围是相当广的,比之只有少数人才懂的法则之存在更对社会的衡平起了举足轻重的作用。其三,礼更比法易于接受,民众见法而心生惧意,总认为法之神秘性和不可预见性使其不存在于普通生活(社会生活)之中,而礼则不同,祭祀礼仪存在于天下各处,人们普遍对其顶礼膜拜,并广泛参与进这些礼仪中去,因此礼比法条更易于给民众接受。其四,形式主义的礼之存在影响了后世法律实质内容之形式。礼之形式纷繁复杂,例如举办一个皇家祭祀礼仪需要多少物质和人力的准备,需要走几个步骤,每个步骤其形式、内容和长度又是如何?礼对这一系列问题作出了形式上的规定,纵观后世法律(特别以诉讼法律为主),举行一场诉讼需要做好怎样的准备,需要走几个步骤,每个步骤其形式、内容和长度时间又做如何规定?其形式上的规定和礼的形式上的规定如出一辙。因此我们可以看出,礼之形式的内容其实质是对法律思想(特别是诉讼法律思想)有很大的影响。

从《周礼》中我们也能看到,礼对其行政法律思想的影响举足轻重,“春官系统”这六大体系之一将其所有职司均赋予了礼仪这一部分,可见古时之礼对行政法律思想体系之侵入之深。

据此,我们可以得出的结论是,礼是古时宪政法律体系中必不可少的一部分,而“集礼于政”的完备体现则是作为行政法雏形的《周礼·春官篇》,它将礼的高度上升到了与治国之政、治民与土地、治军政、治刑等相同的地位,甚至排名仅在治国与治民之后。礼作为一个时代特色的元素,它的注入使《周礼》成为了富有当时的时代特色之行政法雏形。

四、结语

正如郑玄所言,《周礼》“括囊大典,网罗众家”——《周礼》设计了一套理想化的国家行政模式;构建了系统而又完备的国家管理体制;宣扬了旨在富国安邦的经济思想与政策;阐述了对万民进行统治的手段及途径;安排了大小各类官员的职位以及职能。

在先秦的典籍中,能够以法典化语句详尽的提供管制,包括国家、民众、土地、军事、礼仪、刑事、劳动等情况的,唯有《周礼》。在《周礼》之前,找不出一本对行政体制规制表述如此完备的典籍,再观后世,王莽改议制,依据了《周礼》;苏革管制,参用了《周礼》;王安石变法,取法自《周礼》;太平天国的“天国新法”,得益于《周礼》。因此,称《周礼》为我国古代行政法的雏形应不为过。而对其行政法性质的探讨,对于中国法律思想史的研究来说是有着深远意义的,同时,我们可以借古鉴今,展开对于当代行政法思想和制度的思考。

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