用于国际航行海峡的通行制度

胡城军

首先讨论一下“用于国际航行海峡”的定义及其外延问题。在有关的《海洋法》著述中有这样的定义:“可见,用于国际航行海峡是指在公海或专属经济区的一部分和公海或专属经济区的另一部分之间的用于国际航行海峡。”该定义把“用于国际航行的海峡”限定在地理范围上的连接公海或专属经济区的狭窄海道。我认为这是对海洋法公约的一种误解。为什么呢?因为在《联合国海洋法公约》第三部分“用于国际航行海峡”下有三节,不但规定了连接公海或专属经济区的过境通行制度,而且规定了连接公海与领海的无害通过制和以专约规定的海峡通行制度,以及穿过公海的自由通行制度。因此“用于国际航行海峡”应从广义上理解,不应仅理解为过境通行的海峡。下面就简要介绍用于国际航行海峡的几种通行制度。

一、自由通行制度

根据《海洋法公约》第36条的规定,如果穿过某一用于国际航行的海峡有在航行和水文特征方面同样方便的一条穿过公海或专属经济区的航道,则适用航行和飞越自由的规定。如古巴与墨西哥之间的尤卡坦海峡,马达加斯加与坦桑尼亚之间的莫桑比克海峡等。

二、过境通行制度

根据海洋法公约第37、38条,连接公海或专属经济区之间的用于国际航行的海峡实行过境通行的制度。

第一,通行不影响水域本身的法律地位,或者说不影响海峡沿岸国对这种水域及其上空、海床和底土行使其主权或管辖权。

第二,实行过境通行制度的海峡的范围:(1)两岸为一国所有,宽度不超过24海里;(2)两岸分属两个或几个国家,海峡宽度不超过24海里。

第三,过境通行权对航行器的要求。在用于过境通行的海峡中,所有船舶和飞机均享有过境通行的权利,过境通行不应受阻碍。过境通行包括一切船舶和飞机,既包括军用船舶也包括商船。对潜艇的航行不像无害通过一样做出限制性的规定(如需展示旗帜),过境通行显然没有做出限制。

第四,过境通行权的条件:继续不停,迅速过境。

第五,过境通行行使的限制。船舶和飞机在行使过境通行权时应承担下列义务:(1)毫不迟延地通过或飞越海峡;(2)不得对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力,或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式进行物理武力威胁或使用武力;(3)除不可抗力或遇难而有必要外,不从事其继续不停和迅速过境的通常方式所附带发生的活动以外的任何活动;(4)遵守其他有关规定。

船舶还应承担下列义务:(1)遵守一般接受的关于海上安全的国际规章、程序和惯例,包括《国际海上避碰规则》;(2)遵守一般接受的关于防止、减少和控制来自船舶污染的国际规章、程序和管理。外国船舶非经实现准许,不得进行任何研究或测量活动。

飞机还应遵守下列义务:(1)遵守民用航空组织制定的适用于民用飞机的《航空规则》,国有飞机通常应遵守这种安全措施,并在操作时随时适当顾及航行安全;(2)随时监听国际上制定的空中交通管制主管机构所分配的无限电频率或有关的国际呼救无线电频率。

第六,海峡沿岸国的义务。海峡沿岸国不应妨碍过境通行,并应将其所知的海峡内或海峡上空对航行或飞越有危险的任何情况妥为公布。过境通行不应予以停止。

第七,某些重要海峡的航行制度。

马六甲海峡位于马来西亚与印尼之间,沟通印度洋与南海,并与东面的新加坡相连,成为国际航行的重要通道。马六甲海峡长578公里,宽10-215海里,最窄处8海里。1971年11月16日,印尼、马来西亚和新加坡发表联合声明,对马六甲海峡和新加坡海峡采取共同立场,三国政府宣布对海峡航行的安全负有责任,共同合作保证海峡的航行安全。三国尽可能地组成保证海峡航行安全的协作和协调机构。然而,1971年11月印尼与马来西亚两国发表联合声明:马六甲海峡不是国际航道,但将允许“无害通过”。1972年,印尼单方面宣布超过20万吨的船舶,特别是油轮不允许通过马六甲海峡,而应从其他海峡通过。印尼和马来西亚还曾研究过要求军舰通过马六甲海峡必须事先通知。这些主张反映了海峡沿岸国维护主权和安全的正当要求,但是遭到苏联、美国、日本和英国的反对。

三、无害通过制度

第一种情况:根据海洋法公约第38、45条,在过境通行权的海峡中,如果还是由海峡沿岸国的一个岛屿和该国大陆所构成,而且该岛向海一面有在航行和水文特征方面同样方便的一条穿过公海,或穿过专属经济区的航道,过境通行就不应适用,而应适用无害通过制度。比如我国的琼州海峡。第二种情况:处在公海或专属经济区的一个部分和外国领海之间的海峡,适用无害通过制度,如加拿大的哈德逊海峡。在上述海峡的通过不应予以停止。适用领海无害通过的相关规定。

四、由专门条约所规定的海峡

《联合国海洋法公约》第三部分第35条第3款建立了一个过境通行的例外情形,即“这种海峡的通过已全部或部分地规定在长期存在、现行有效的专门关于这种海峡的国际公约中”。这些公约中并没有列出符合这种例外的具体的海峡,但短语“长期存在”暗示着只有那些被长时期认可的公约制度才会被这样考虑。这些海峡的例子有土耳其海峡、丹麦海峡、麦哲伦海峡和奥兰海峡豍。

土耳其海峡:即博斯普鲁斯海峡和达达尼尔海峡就属于这一类海峡。1453年土耳其兼并君士坦丁堡的结果,黑海变成了土耳其的内海。从地中海通向黑海的博斯普鲁斯海峡和达达尼尔海峡两岸以及黑海周围都是土耳其的领土。这时,除受特别条约限制外,土耳其可以拒绝外国船舶驶入博斯普鲁斯和达达尼尔两海峡。1774年《库楚克—开纳琪条约》承认俄国是黑海的一个沿岸。因而黑海不再完全是一国的内海。从此以后,土耳其同一些国家缔结了一系列条约,准许外国商船自由航行通过这两个海峡,但始终坚持不许外国军舰驶入海峡的规则。1829年土俄《亚得里亚堡条约》,宣布海峡对一切同土耳其保持和平的国家的商船开放。1841年7月,土耳其、英国、奥国、法国、普鲁士和俄国订立的《伦敦公约》,规定平时以及在土耳其处于和平状态的时候,海峡应对包括俄国军舰在内的外国军舰一律关闭,对于一切外国商船,则海峡仍然开放。1856年《巴黎和约》确认了这项规则。国际条约所规定的这种海峡制度一直维持到第一次世界大战。1923年订立的《洛桑条约》,对战败国土耳其及原有的海峡的管辖权加以广泛的限制,其中包括禁止在海峡地区设防和设立一国际委员会监督管理,取消了对于非黑海沿岸国不利的大多数限制,并规定无论平时战时,一切国家的商船包括军舰在内都可在海峡享有航行自由权等。这是按照英国的一贯要求的原则规定的,严重的损害了土耳其的主权,并对前苏联也不利,当时前苏联没有批准《洛桑条约》。1936年缔结的《蒙特娄公约》,废除了《洛桑条约》有损土耳其主权的关于海峡不设防和国际委员会监督管理的两项规定,确认了在平时和战时各国商船有通过和航行的自由,对于黑海沿岸国和非黑海沿岸国的军舰通过海峡的条件作了不同的规定,并对平时和战时的通过加以区别。在平时,非黑海沿岸国同时在黑海上的军舰总吨数不得超过3万吨,特殊情形时,可达4.5万吨。非黑海沿岸国的军舰同时通过海峡,其总吨数不得超过1.5万吨,潜水艇不得通过海峡。黑海沿岸国的军舰通过海峡可不受吨位的限制,但是主力舰必须一个个地通过,而为它护航的驱逐舰不得超过两艘,黑海沿岸国的潜水艇可以从水面通过海峡。在战时,如果土耳其不是交战国,任何交战国的军舰不得通过海峡,如果土耳其是交战国,或者土耳其认为受到直接的战争威胁,则公约授权土耳其决定准许或完全禁止任何军舰通过海峡,但是国际联盟行政院认为土耳其的决定不适当,可以三分之二多数的决议,撤销土耳其的决定。第二次世界大战后,前苏联政府曾提出过修改该公约和建立新的黑海海峡制度的建议,但没有为土耳其所接受。②

丹麦海峡:即松德海峡、大小贝尔特海峡,统称波罗的海诸海峡或丹麦海峡。位于丹麦和挪威之间、丹麦和瑞典之间以及丹麦境内,是从波罗的海通往北海和大西洋的必经的海上通道,也是波罗的海沿岸的六个国家:丹麦、瑞典、德国、波兰、前苏联和芬兰经常使用的一条航海要道。松德海峡,又名厄勒海峡,位于丹麦西兰岛和瑞典南部之间,长约110公里,宽3.7至28公里;大贝尔特海峡位于丹麦日德兰半岛东侧的菲英岛和西兰岛之间,长115公里,最窄处16公里;小贝尔特海峡位于丹麦日德兰半岛东岸和菲英岛之间,长约125公里,最窄处仅0.6公里。很早以前,丹麦就领有这三个海峡的海岸,认为享有批准外国船舶通过海峡的权利,外国军用船舶通过海峡必须得到它的准许,外国商船通过海峡时,丹麦则对它们征收特别的捐税:松德海峡通行费,但到了海洋航行自由原则被西方各国普遍承认之后,认为这种通行费是不可容许的,并对丹麦提出抗议。1857年3月,由丹麦与欧洲一些海洋国家缔结《哥本哈根条约》,该条约宣布了波罗的海诸海峡内商业航行自由的原则,废除了松德海峡通行费,而由缔约各国交付一大笔补偿金300万英镑给丹麦。同年4月,美国和丹麦也订立了“华盛顿专约”,规定美国船舶有自由通过权,美国也交付一笔补偿金,作为丹麦承担维持并修复必要的海峡航行服务,如设立浮标、挖掘沙泥、维持灯塔、领航等费用的代价。《哥本哈根条约》对于缔约国军舰通过海峡问题没有明文规定,但为丹麦长期所默认,甚至在战时,丹麦也允许交战国军舰通过海峡。前苏联政府曾提出对非波罗的海国家军舰关闭松德海峡和大小贝尔特海峡的建议,但未被西方国家所采纳。③