论如何做好脱管漏管监外执行罪犯纠正工作

盛在芝

监外罪犯是指依据我国刑事法律规定的情形判处监外执行刑罚的罪犯,监外执行罪犯是指被判处缓刑、管制、剥夺政治权利、解释、暂予监外执行五类罪犯,简称“五种人”。而监外执行是对被判非监禁刑罚的犯罪人,基于法律特殊的规定而采取的一种暂变行刑的方式,实施非监禁刑罚的措施,监外执行是刑罚的产物,体现了刑罚的人道与文明,符合宪法“保护人权”的规定。因而在倡导人性化改造罪犯的今天,我们应当努力用好监外执行这种人性化的法律手段,更好地服务于罪犯改造工作。但一种好的刑法手段,其作用的发挥,不仅仅是对这种手段的认可,其重点在于刑罚手段的具体适用。随着刑罚执行方式的不断变化,其刑罚执行监督工作重心也随之发生了重大的变化,特别是非监禁刑罚越来越多地被适用,而监外执行罪犯也将越来越多,导致监外执行监督工作难度日益增大,一旦监管不力就有可能导致脱管、漏管的失控状态、甚至滋生重新犯罪,对社会稳定造成潜在威胁。国家对罪犯的处罚将形同虚设,并严重破坏国家法律的严肃性。

在深入学习实践科学发展观活动中,我院在深入调研的基础上,决定认真开展了核查纠正监外执行罪犯脱管、漏管专项行动。通过这次专项行动,真正做到了摸清底数,纠正问题,完善机制,达到了预期目的。我县刑期、考验期未满的监外执行罪犯共669人,脱管、漏管、未纳入社区矫正的有217人,达31%。经我县检察、公安、司法、法院共同努力,2008年初已有202人到乡镇司法所、派出所报到,接受监管,纠正率达93%,目前已全部纠正。我们还办理监外执行罪犯又犯罪案件3件(批捕3人,提起公诉2人,判处有期徒刑2人)。在检查中暴露了一些不可忽视的问题应当引起有关部门的高度重视。

一、存在的主要问题

第一,审批把关不严。监外执行的批准机关没有严格掌握监外执行的法定标准,放宽了监外执行条件,对一些不符合条件的罪犯也办理了监外执行手续,予以监外执行。

第二,对监外执行罪犯严重脱管漏管。一是由于监外执行罪犯交管脱节而导致脱管漏管;二是由于监管组织不健全,监管措施不落实,造成脱管漏管;三是由于住所搬迁,人户分离而导致脱管漏管。

第三,监外执行罪犯违规外出务工,经商现象较为突出。部分监外罪犯认为,监外执行刑罚就意味从此自由,同时受他人务工、经商赚钱的诱惑,随心所欲的想干什么就干什么,有的虽经监管机关允许,但在外出务工、经商期间却不向监管单位汇报活动情况以致失控,脱管,导致监外罪犯刑罚难以正确执行。

第四,监督管理仅留于表面,考察活动流于形成。由于警力不足,任务繁琐,加之对监外执行罪犯的监督管理方式上没有统一规章制度和措施,具体操作上无章可循,导致监督管理得不到有效执行。

二、产生上述问题的原因

第一,各级政法部门领导对监外执行工作的重要性认识不足。近年来,监外执行罪犯因犯罪的低龄化和人际关系的因素,人民法院判处监外执行罪犯人数呈上升趋势。对此,有的政法部门不能适应这一新变化,认识还停留在过去的基础上,采用老一套的管理模式,显然与“打造和谐社会”的时代要求不相一致,如法院对监外罪犯,只管判处监外执行和罚金,不管社会对监外罪犯的处罚效果反响如何,同时执行机关如何对监外执行罪犯履行自己的监管职责,认识不高,重视不够,有的领导甚至简单地认为“这里是检察机关的事”。

第二,少数执行机关监管不力。根据有关规定,监外执行罪犯由县级公安机关管理,罪犯居住地派出所负责监督考察,居委会,村委会和原单位协助监督,共同组成帮教组织。但实际工作中却存在着监督不力的问题:少数基层派出所认识不到位,有“重办案、轻监管”的倾向,加上其它工作任务多,警力不足,对监外罪犯监管工作。抓得不实,不是因敷衍塞责,应敷差事。面对监外罪犯不断增多,居住分散,流动性大的现实无所适从,并实施有效监督。

第三,检察监督力度不大。由于立法上对监外执行监督的主体不明确,执行违法的后果没有相应的责任规定。执行监督的规定缺乏可操作性。检察机关发现违法的功能不重全,纠正违法的功能受限制,同时,基层人民检察院监所检察工作也存在着视监管场所内的执行监督,忽视监外执行监督的问题,加之由于监所检察人员配备不到位,无考察设施,经费不足的原因,导致检察监督不够深入,监督力度不大,年年借专项检察来促进此项工作,收不到应有的效果,严重影响了检察监所监督职能发挥。

针对上述原因,我们采取了以下改进措施,收到了积极的社会效果和法律效果。

第一,领导重视,统一思想认识。随着学习实践科学发展观的深入,根据县委政法委召集县公检法司各单位分管领导及有关人员召开了核查纠正监外执行罪犯脱管、漏管专项行动专题会议,成立了以县委政法委副书记为组长、公检法司分管领导为副组长的专项行动领导小组,专项行动领导小组统一思想,增强对专项行动重要性的认识,明确专项行动创造和谐稳定社会环境的重要意义。专项行动领导小组明确了公安派出所是我国刑法、刑事诉讼法规定的监外执行罪犯的监督管理机关,派出所、司法所应协调一致,共同做好监管工作。

第二,检查指导,克服畏难情绪。为了及时掌握核查纠正的情况,指导纠正措施的落实,专项行动领导小组分成三个小组,对全县27个派出所、20个司法所的核查纠正情况(下转第62页)(上接第52页)进行了检查,逐人检查监管档案、照片信息、近期谈话记录、考察记录以及近期行踪掌握情况,对如何加强监管、纠正漏管脱管进行具体指导。在检查中,我们针对一些基层工作的同志对纠正漏管脱管和加强监管有畏难情绪,对不服从监管的不知如何处置的问题,收集整理了《刑法》、《刑事诉讼法》、《最高人民法院关于执行刑事诉讼法若干问题的解释》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》、《治安管理处罚法》等法律法规中关于监外执行罪犯监督管理的条文,编辑下发到各司法所、派出所,从而增强了基层干警做好监外执行罪犯监管工作的信心,为违规罪犯的处罚和收监执行提供了直接的法律依据。

第三,落实责任,强调协调配合。我们按照“谁核查,谁负责,谁监管,谁负责”的原则,设计了新的“监外执行罪犯情况登记表”,要求每个核查干警都要签名,填表人和负责人也要签名,登记表以电子文档上报的同时,要书面报专项行动领导小组备案,强调核查责任,以备责任倒查。在监外执行罪犯的监管上,我们结合我县社区矫正的具体情况和上级的要求,提出了监外执行罪犯的日常管理以社区矫正为主,派出所配合监管,乡镇分管政法的副书记负责协调派出所和司法所的协调配合工作。在送达监外执行罪犯《限期报到通知书》时,由司法所同志协助派出所管段民警送达罪犯本人或其直系亲属,这样一方面便于司法所及时了解社区矫正对象的情况,另一方面也增强了威慑性。

第四,限期报到,加强惩处措施。制作五种监外执行罪犯《限期报到通知书》,由司法所协助派出所送达罪犯本人或其直系亲属,要求在回执上签名,人在外地的要电话向司法所说明情况,纳入社区矫正和监管对象。监外执行罪犯《限期报到通知书》送达后,三日内不报到接受监管的,由公安机关按照《治安管理处罚法》第六十条的规定进行罚款、拘留等治安处罚,对超过五日不报到接受监管的假释、缓刑、暂予监外执行罪犯,由派出所、司法所提出建议,汇总到专项行动领导小组,建议法院、监狱裁定、决定收监执行。对于《限期报到通知书》无法送达的,要逐人详细说明情况。

第五,健全制度,配合做好矫正。针对在专项行动发现的问题,我们研究改进措施,健全落实相关制度:例如:认真落实法院、监狱、看守所法律文书送达回执制度,确保不因法律文书送达问题而出现漏管;法院在判处缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行时要明确告知罪犯立即到乡镇司法所、派出所报到,接受监管,告知应遵守的法律规定以及违反规定的后果,并由罪犯本人签收告知书。同时做好公安、司法在社区矫正方面的衔接,派出所要协助司法所做好社区矫正工作,派出所民警定期给社区矫正对象上法制课。未纳入社区矫正的,仍由派出所负责监管。此外,检察院做好对社区矫正和监外执行罪犯监管工作的监督检察工作,充分发挥检察建议书和纠正违法通知书的效能。建立县委政法委主持下的检察、法院、公安、司法工作联系制度,每半年召开一次关于监外执行罪犯监管方面的联席会议,每月进行信息交换等措施,有效巩固专项行动的成果。