浅析农村信用社经济犯罪及防控

于甜甜

一、农村信用社经济犯罪概况

农村信用社是以合作制为原则建立起来的金融组织,始于上世纪50年代的农业合作化时期,其主要特征是由农民入股,实行社员民主管理和主要为社员提供金融服务的地方性金融组织,面向农业、农村、农民,即“三农”服务,实行自我管理、自主经营、自担风险、自负盈亏的“四自”方针。其服务对象是农民,服务区域是农村,服务目标是促进农村经济的发展。农村信用社创建五十余年来,在各个历史时期,都为我国的农业和农村经济以及农村社会稳定做出了巨大的贡献。特别是1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》发布以来,随着国有银行县级以下分支机构撤出,其在农村金融体系中的地位和作用更为突出。

但是,由于农村信用社在内部监督管理、风险防范控制、规章制度落实等方面存在许多漏洞和问题,业已成为我国金融体系中的一个薄弱环节。当期,美国金融危机已对全球实体经济产生了巨大的冲击,我国经济受出口下降等因素的影响,总体经济下行风险加大,相关产业和企业坏账率上升,金融体系尤其是涉及农村信用社的经济犯罪日益突出,直接威胁信用社的资金安全,严重影响了正常的农村金融市场秩序,也损害了金融机构的信誉和形象,应当引起高度重视。具体而言,该类型犯罪有如下特征:

(一)案件总量增加,且有逐年递增趋势

由于农信社分布在基层,至今没有全国性机构,也缺少详细的统计数据,我们以各省的情况为例。据黑龙江省公安厅经侦总队统计,2007年,全省公安机关打击治理农村信用社系统犯罪,共立案332起,破案262起,涉案金额4.2亿元。①而东部沿海某省经侦部门的统计,涉及农村信用社的经济犯罪立案数,2004年1月至2008年8月,共立案查处1083起,涉案总额8.16亿余元,占同期公安机关经济案件立案总数的3.73%。其中2004年立案为110起,2005年为127起,2006年为203起,2007年达到334起,从2004年至2007年,立案数平均年增长46.6%。

(二)涉案金额巨大

近年来,随着社会经济的快速发展和人们物质生活水准的不断提高,犯罪人的物质欲望膨胀,加之金融机构的本身特性,此类犯罪往往涉案金额巨大。如2000年哈尔滨市农村信用联社系统共发生了6起案件,百万元以上案件就有3起,占发案率的50%。

(三)职务犯罪高发

目前,农村信用社系统发生职务侵占和挪用资金等案件较为突出。从人员上看,基层领导和重要岗位人员涉案多,案件多发于会计、出纳、储蓄、信贷等要害岗位。从地点上看,基层农信社发案多,且内外勾结共同作案多。从时间上看,历年积案多,作案时间长,有一定的隐蔽性。从犯罪手段上看,以伪造结付款凭证、空转空划、套取联行资金,乱拉、乱借客户资金,挪用、偷支客户存款,冒名贷款、收贷不入账、截留贷款,私自动用库款,截留占用借贷单位贷款等方式为主要手段。

(四)监管体系滞后,洗钱等智能犯罪有上升趋势

洗钱和利用计算机实施的智能犯罪,具有技术性高、发现率低、侦破难度大等特点,而农村信用社技术和条件相对落后,部分从业人员受教育程度不高且缺乏培训,极易引发此类犯罪。据中国人民银行公布的反洗钱报告,2007年,中国人民银行共依法对4533家金融机构(含其分支机构)进行了反洗钱检查,共处罚金2652.42万元,处罚金融机构达350家,占被检查机构的7.72%。在被处罚银行业金融机构中,农村信用社和农村商业银行被处罚的比例明显上升。

二、诱发农村信用社经济犯罪的原因

诱发农村信用社经济犯罪的原因是多方面的,既有外在的客观原因,也有其自身发展中存在的问题。突出表现在以下几个方面:

一是产权不清、体制不顺。农村信用社性质上是以合作制原则建立起来的金融组织。但是,我国农村信用社实际上多是以政府行政指令组织而成,仅是名义上的合作组织,不符合互助合作、民主管理的合作制原则。1996年农村信用社脱离农业银行至今,产权问题没有从根本上得到解决,农村信用社股权结构和历史遗留的“官办”色彩一定程度上造成了经营体制、管理体制落后。

另外,在农村信用社在由合作社转向现代企业制度过程中,现有的治理结构缺乏相互制衡机制。其一社员大会是农村信用社的最高权力机构,应当享有选举理事会、监事会、审议工作报告、决策重大事项等权力。但在实践中,理事会基本不向社员代表大会汇报重要事项,且社员代表素质不高,缺乏参加决策的积极性,社员大会多流于形式。其二理事会虽然由社员大会选举产生,但政府因素在选举中起着重要作用,民主选举尚未落实,使得社员大会不能监督制约理事会,理事会不能制约信用社主任。其三监事会难以发挥应有的监督作用。主要表现为监督机构人员素质不高,没有配备足够的具有实际业务能力的内审人员等。

二是立法缺失,有章不循。农村信用社不同于银行,由于业务集中在基层,管理层级较低。直到2003年,国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》,才初步建立省(市)级联社。由于缺少统一的业务领导,造成了农村信用社系统的立法工作缓慢,至今全国农村信用社系统没有一部专门立法,各地信用社往往是通过自行摸索建立一些零散的规章制度,不仅建章立制的水平低、效力弱,而且这些制度往往形同虚设,造成有章不循。

此外,在一些内部规章的设计方面也存在不少问题。其一是重事后处罚,轻事前预防。金融机构看重的是对已发生的违法、违纪行为进行事后的处罚,而对事前的防范和事中的控制措施关注很少。其二是重管基层,轻管领导。金融机构都有内部审计部门,也有较为严格的审计制度,但主要规范基层操作人员,对高层领导缺乏有效监督。实践中,由于高层管理人员掌握着决策权,其违法、违纪造成的损失也远大于普通员工。其三是金融行政处罚规定比较分散,处罚种类和尺度不统一,行业主管部门和司法部门缺乏协调、配合等等。

三是监督不力,机制不顺。因农村信用社的股东来源多样,股权分散程度高,经营控制权实际由管理层掌握。另外,基层信用社、县联社、省联社之间的股权与管理权设置极不科学,事实上采用逆向设置。即信用社之间的股权关系是下一级信用社是上一级信用社的股东,但信用社之间的管理权是自上而下,上级信用社对下有控制权,人事任免也是由上级信用社掌握。因此,信用社的管理实际上形成了倒金字塔形的管理决策体系,股权和决策权成反比关系。这种关系不但可能使我国长期存在的中央政府对农信社的隐性担保转移成省级政府对农信社的隐性担保,而且由于政府没有给农信社治理结构发挥作用提供应有的制度环境,导致农信社治理的弱化。②

四是技术落后,人员素质不高。信息化建设滞后、计算机系统的投入不够以及业务运行软件的安全漏洞等问题是计算机犯罪高发的重要原因。另外,为便于信用社开展工作,许多农村信用社大量聘用村民作为临时工作人员,而聘任的信贷员业务、法律素质低,缺乏必要的教育培训。据调查,大庆市农村信用社60%的工作人员从本村村民中聘任,且上岗前大多没有经过专门的业务培训,许多人不掌握计算机操作,法律意识淡薄,缺乏职业操守。信贷员办理业务时,违规代替农民签字、领取贷款、收取农民还款的现象突出。

三、农村信用社经济犯罪的防控

2003年,随着农村信用合作社改革试点工作的开展,农村金融体制改革的稳步推进,农村信用社的管理工作得到加强,也一定程度上促进了经济犯罪的防控工作。但是,农村信用社经济犯罪的原因是多方面,预防犯罪还需要多管齐下,综合治理。

(一)深化改革,明晰产权关系,进一步完善法人治理结构

一是充分发挥民主管理效能,形成理事会对重大事项进行决策,管理层在理事会授权下进行经营,社员大会和监事会对理事会、管理层的行为进行监督的制衡机制。二是不断改进和规范理事会、监事会以及经营管理层的议事规则,切实提高经营管理水平。三是理顺上下级关系,探索建立各级农信社管理机构、行业自律机构,进一步加强监督管理水平。

(二)加快金融立法

根据《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国农业法》,以“支农”为出发点,借鉴国外立法的先进理念,制订统一的《信用合作社法》。一是明确国家金融主管部门与金融机构参加者之间的管理与被管理关系,金融机构与其社员、其他法人组织、公民之间发生的资金关系。二是以法律手段维护农村信用社和其他经济主体的合法权益免受侵犯,对违法、违规经营行为进行制裁。

(三)加强教育培训,切实提高从业人员的法律素质和业务素质

一方面要借鉴商业银行的做法,加强对员工的教育培训,使员工树立正确的职业观念,掌握金融管理法律法规,从源头上杜绝违法犯罪案件的发生;另一方面要改变由上级信用社确定管理层的做法,扩大信用社人事自主权,建立有效的考核制度,做到能者上、庸者下,提高员工素质。

(四)加强监督,完善农村信用社的内控机制

细化业务操作规程,探索建立主办信贷员制度或信贷搭档制,由信贷员组成贷款小组,共同开展业务,明确职责,互相监督,防止一人一包到底。创新用人机制,使人员合理流动,安排重要岗位人员定期交流、轮岗。对易出问题的岗位、人员和环节,上级纪检监察部门要重点督导,对违规、违纪问题要做到早发现、早控制、早处理。

(五)加大投入,完善各项预防措施

加快信息化建设步伐,推广电子支付业务,减少现金结算,以防范犯罪分子利用现金洗钱。同时,做好计算机软硬件设备更新和维护,特别是加强计算机安全技术应用,筑起计算机网络安全防范屏障。