论检察权监督制约机制的完善

李小娟

一、检察权的内涵及加强对其监督制约的必要性

(一)检察权的内涵

国家机器由简单、低级到复杂、高级,国家权力也由诸权不分到权力分立。国家权力的每一次分化都不同程度地标志着国家机器的进化,检察权的产生将国家的发展推向新的阶段。何为检察权?各国学者基于对本国法律制度的理解有不同的解释。我国的通说认为检察权是检察机关依法所拥有的权力。所谓“依法所拥有的权力”,是指依据宪法、检察院组织法、各类诉讼法以及其他法律中对检察权限的规定,检察机关在法律上及实际活动中所享有的权力。检察权的全部权能可分解为公诉权、侦查权、侦查监督权、审判监督权和执行监督权。

(二)加强对检察权监督制约的必要性

公正与文明执法是检察机关追求的目标,但是在实践中,检察权不规范行使的问题仍时有发生,检察权被异化或扭曲。具体表现在以下方面:一些检察人员办人情案、关系案、金钱案,以案谋私,以权谋私;有些检察人员特权思想重,对待群众作风粗暴;在办案中滥用强制措施甚至刑讯逼供,收集证据不规范,文书制作粗糙,不依法保障诉讼参加人的诉讼权利,不注意听取无罪辩解,不依法保障律师执业权利;对应当立案侦查的案件不立案侦查、应当逮捕的案件不依法逮捕、应当起诉的案件不依法起诉;对诉讼活动中执法不严、司法不公的现象监督缺位;对上访求助群众态度冷漠,办理申诉案件不及时、不认真,该纠正的不纠正,该赔偿的不赔偿等等。更有甚者,一些检察院开始出现由显性违规向隐性违规发展的新趋势和新动向,比如在无实体性必要的情况下退回补充侦查,延长侦查羁押或审查起诉期限;在侦查过程中,为了突破口供频繁地变换羁押地点。这些行为都不符和维护公平正义、保障人权等司法意蕴,有损检察机关在人们心中的威严。

缺乏监督的权力容易被滥用,检察权也不例外。因此,必须加强对检察权的监督制约以规范检察权的行使。如果能在充分体现检察权谦抑性的基础上,通过细化内部的职权分工、加强上级检察机关对下级检察机关的领导和监督等方式构建的检察权的内部监督制约机制,同时不断完善检察权的外部制约机制更有助于彰显法律的公平与正义。

二、检察权的内部监督制约

法治社会的一个重要特征是任何权利都必须受到有效的监督和制约,为了保证检察权的正确行使,各国无一例外地确立了相应的制约机制。我国已经建立了检察权的内部监督与外部监督相结合的大体架构,但部分地方仍需进一步完善。

检察权的内部监督制约是指通过检察权的具体配置而形成的系统内的监督制约体制。具体可分为内设部门间的监督制约、纪检监察部门的专门监督、检察委员会的监督、上级检察机关对下级检察机关的监督制约等。

(一)现行内部监督制约机制的缺陷

1.对自侦案件的监督制约尚需完善

检察机关在对贪污贿赂等职务犯罪侦查过程中,有权采取各种强制措施和侦查手段,如果行使职权不当,则可能侵犯公民的合法权益。这就要求严密对自侦案件的监督制约体系。然而目前对自侦案件的监督机制并不完善:

第一,法律规定不明确,导致监督缺失。首先,现行刑事诉讼法只规定了人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督,但是对于如何进行监督特别是如何对自侦部门的侦查活动进行监督,有关法律和司法解释都没有明确规定。其次,现行刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》仅规定对侦查部门应当立案而没有立案的案件实行监督,并没有将不应当立案而立案的情形列为监督内容。

第二,侦、捕、诉之间的横向制约不足。在检察机关自侦案件这一部分,实行侦、捕、诉由三个部门分别进行,这种模式本能形成有效的制约,然而在司法实践中,出于办案需要,三个部门往往能做到支持和配合,但相互间的制约却是形式化,致使这一模式未能发挥充分效用。

2.上级检察机关对下级检察机关的制约力不足

根据我国现行的体制,检察机关受双重领导。一方面受上级检察机关的领导,一方面受地方党委的领导。但是由于人事由地方决定以及财政由地方负担等因素的影响,行政权干涉司法独立的情形不能避免,尤其在基层检察院表现得更为明显,基层检察院受地方制约较大。另外由于上级检察机关对下级检察机关业务上的指导和监督并非常态,主动性不足,多种因素的综合无形中削弱了上级检察机关对下级检察机关的制约。

(二)完善检察权内部监督制约机制的路径选择

要完善检察权的内部监督制约机制,需要对症下药。对于自侦案件的监督,首先要明确立法,对侦查活动的监督作出具体规定;其次,加强横向监督,侦查监督部门和公诉部门要对侦查部门进行日常性监督,尤其加大对采取强制措施的侦查行为的审查力度;最后,要充分发挥纪检监察部门的作用,对侦查人员的行为进行重点监督。

加强上级检察机关对下级检察机关的监督,首先要从体制上予以保障。笔者认为建立检察系统独立的经费机制能在一定程度上减少地方行政权对司法权的干预。其次,上级检察机关要加强对下级检察机关领导和监督的主动性和积极性,对下级检察机关的工作开展经常性的指导并建立健全相关制度。

三、检察权的外部监督制约

检察权的外部制约是相对于内部监督制约而言的一种方式,是指在检察系统外部,由检察系统以外的组织、部门或人,依照一定的权限,按照特定的程序所进行的监督。

(一)确立检察权外部监督制约机制的理论基础

检察权外部制约机制的理论基础主要是社会制约权力理论。社会制约权力理论的提出,是建立在国家和社会二元结构的前提下,通过特定的民主原则和法定程序,配置社会资源和优化社会权利结构,开辟权力制约的社会渠道。仅依靠传统的以权力制约权力模式并不能必然防止权力的滥用,尚需外部制约力量的配合。外部制约的手段具有自治性,在控权的过程中呈现出关注民意、注重平等的特点,避免激烈的纠纷和对抗,通过道德、政纪和舆论等手段维护权利和救济权利。

(二)检察权外部监督制约的现状

在强调独立行使检察权的司法体制下,由于中国特色政治制度和文化背景的差异,当前我国检察权的外部监督制约可以分为党的领导监督;刑事诉讼中公安机关、法院的监督;国家权利机关的监督;新闻舆论的监督;人民群众的监督。尽管这些外部监督制约既有上层权力专有的又有下层群众可以享有的,既有统一规定的又有自行确定的,既有针对个案的又有针对全局工作的,但是司法实践效果证明这些制约机制未能充分发挥作用,这表明我国检察权外部制约机制并非趋于完美,仍有较大的完善空间。

四、完善检察权外部监督制约机制的路径选择

(一)完善人民监督员制度

人民监督员制度是现行法律框架下检察制度的改革和创新。它的重大意义不容置疑,但作为司法改革过程中出现的新生事物,需要在实践中不断地加以调整和改进。

尽管人民监督员试图力避其对检察院的依附性,想成为一种名副其实的体外监督,规定人民监督员的产生、解除由机关、团体、企事业单位和基层组织规定,但人民监督员的产生条件、人数、发证等却仍是由检察机关确定,难免有“自己请人监督自己”的嫌疑。

当前,不少人民监督员兼具人大代表、政协委员的身份,这导致人民监督员制度在一定程度上与人大、政协扮演的监督功能相重合,不利于体现人民监督员制度内涵所要求的纯“人民性”。再者,很多人民监督员并不具备专业法律知识,这样等于是外行监督内行,极容易使这一制度成为摆设。因此,笔者建议:

第一,尽量从法学教授、离退休资深法律工作者中选任一批人民监督员成立专门的监督人员库,根据案件的需要随机遴选且应理性地回避人大与政协的领地。

第二,缩短人民监督员的任期。现行规定人民监督员的任期为三年,但中国是一个人情社会,在长期与检察院打交道的过程中,监督者与被监督者之间难免会形成人情和面子问题,这样不利于人民监督员秉持客观中立的立场。

第三,建立人民监督员回避制度。如果人民监督员本人或其亲属与案件有利害关系,则应回避,不能参与对该案件的监督。

(二)完善新闻舆论监督

新闻舆论的监督是检察权外部制约机制的重要方式。时间上的抢先性、空间上的广泛性、受众面的普遍性是舆论报道的特点和优势,但由于检察机关所追求的法律效果与公众对案件期盼的社会效果往往有出入,故这些优势亦易使检察机关位于新闻舆论的巨大压力之下从而对检察工作产生负面影响。为充分发挥新闻舆论对检察权的监督制约,应建立检察机关与新闻媒体的良性互动机制。检察机关可设置专门的新闻岗,指定专人负责与新闻媒体的沟通,并向媒体传递正确的信息,防止舆论对公众的误导,规避传媒反向对检察机关施加的舆论压力。同时,新闻媒体应尊重检察机关的职能和运作方式,客观报道才能发挥其对检察权监督的应有功能。

(三)加强人大对个案的监督力度

对于权力机关的监督,应该在保障检察机关依法独立行使检察权的基础上,加强人大对个案的监督力度。人大对个案实施法律监督,是维护法制统一,实现依法治国的需要。个案监督的范围应界定为人民群众普遍关心的具有典型意义的疑难案件、反映检察官因徇私枉法等原因造成的冤案和错案、对法律规定的看法不一致,而需要权力机关进行法律解释的案件以及受到有关行政机关、社会团体或个人干涉的案件。个案监督的提请权应交给权力机关,加强权力机关的主动监督。此外,尚需进一步完善《个案监督法》,明确规定提起个案监督的程序。由于专业的限制,个案监督应由具有法学背景的人员来进行。

(四)深化检务公开工作

进一步深化检务公开工作,让权力在阳光下运行是促使检察权规范行使的有效途径。检务公开就是将与检察职权相关的、不涉及国家秘密和个人隐私等有关的活动和事项,向社会和诉讼参与人公开。检察机关可以通过加强互联网建设、完善检察文书释法说理制度、定期举行“检察开放日”等方式拓宽外界对检察机关的接触面,增加检察工作的透明度,使检察权的行使受到更广泛更有效的监督制约,从而加速构建法治社会的进程。