检察机关提起行政公益诉讼问题之探析

李坊静 陈家傲

一、检察机关提起行政公益诉讼的必要性和可行性

(一)检察机关提起行使公益诉讼的必要性分析

1.现实之要求。随着经济的发展和人们法律意识的提高,人们开始关注行政机关有关公共利益的决定甚至规范性文件,对于不利公共利益、损害公共利益的行政行为,人们开始诉之法院,以寻求保护,但由于《行政诉讼法》第四十一条做出了行政诉讼原告应为行政管理相对人的规定,因此这就使得基于公共利益而提起的诉讼被挡在了法院之外,而现实生活中却有诸多损害公共利益的行政行为存在,特别是关乎人民生命健康和基本权利,如对医药的监管,环境的治理和监控,及教育文化事业的管理等,基于此,学者提出了行政公益诉讼的原告应扩大化,确立自然人,社会团体及检察机关的原告资格,而笔者认为,基于中国法制现状,确立检察机关的行政公益诉讼原告资格才是重中之重,也是当务之急,通过自然人和社会团体来行使公益诉权还存在很多缺陷,只有尽快确立检察机关的行政公益诉讼的原告资格,才能有效解决当下行政公益诉讼的问题。

2.检察机关的职责使然。检察机关是和行政机关相互独立的国家机关,它是我国的监督机关,承担监督行政机关和其他国家机关的职责,《行政诉讼法》第10条也有相应规定:人民检察机关有权对行政诉讼实行法律监督。这就说明检察机关提起公益诉讼是其职责本身应有之义,对于行政机关有关公共利益的不作为、滥用职权、不当行政行为等,有必要承担起监督的职责,向公正机关即法院提起诉讼,而不能仅仅停留在有监督之名而无监督之实的层面,只有这样,检察机关的监督权才能得到真正意义上的贯彻实施,行政机关的行政行为才能得到有效监督。

(二)检察机关提起公益诉讼的可行性分析

1.理论研究日趋成熟。有关行政公益诉讼的研究已开展多年,在国内也已经引发了热烈的讨论,学者、专家纷纷提出了建议,虽然也有持反对态度者,但大多数还是对在我国实行行政公益诉讼表示支持,有很多文章专门就确立检察机关在行政公益诉讼中的原告资格及制度构建问题做出了专门论述,这些理论虽然观点不一,不成系统,但却在不断完善之中,并且在总体上为我们将来实行检察机关的行政公益诉讼做了理论铺垫。

2.国外有相关先例可供参考。对行政公益诉讼的研究在我国是近几年的事,可能还是一个新课题,但国外对此却已研究很久了,根据《美国法典》有关规定,检察官在涉及联邦利益等7种民事案件中,有权参加诉讼.根据《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定,在法定情况下,保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。例如“相关人诉讼、职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。”在英国,检察长是唯一在法庭上代表公众的人,是公共利益的保护人。私人不能直接提起阻止公共性不当行为的诉讼,只能请求检察长的同意以检察长的名义提起,为“检察长根据某某的告发”,被称为“告发人诉讼”。

3.相关立法提供了空间。《行政诉讼法》第10条(参见前面所述)对检察机关对行政诉讼的监督权做了明确规定,这一条其实是对检察机关监督行政诉讼的原则性规定,为检察机关行使行政公益诉讼权提供了空间。因为监督权是非常广泛的,它包括对行政机关提出建议,做出提醒,当然也包括直接拿起诉讼的武器把行政机关推向法院的审判庭,由审判机关来做出决定,同时,我国《宪法》第一百二十九条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关,而宪法是我国的根本大法,在法律体系中处于最高的地位,这一原则规定也为检察机关行使公益诉讼权提供了保障,在这一原则的指导下,我们可以将其监督权具体化。

二、检察机关提起行政公益诉讼的优势和缺陷

(一)检察机关提起行政公益诉讼的优势

1.在我国,行政机关,审判机关和检察机关,相互独立,检察机关独立于行政机关之外,并且拥有对行政机关监督的权力,它是我国的一个专门的国家机关,因此相对于自然人和社会团体来说,检察机关更有实力和条件和处于强势地位的行政机关相抗衡,检察机关有专门的人员、技术和资金作保障,并且享有自然人和社会团体不具备的调查权,这样就增加了行政公益诉讼的胜算,更好地控制和制约行政权力。

2.检察机关积累了不少经验。自《行政诉讼法》颁布以来,检察机关行使行政监督权积累了不少宝贵的经验,各地检察机关已普遍设立了行政检察机构,专门负责行政案件的监督。部分检察机关已在实践中对行政公诉作了有益尝试和探索,积累了丰富经验。1997年,河南方城检察机关第一次提起国有资产流失的诉讼。另一方面,刑事公诉制度已臻成熟,检察机关在这方面积累的丰富经验,可供其参考和借鉴,而这些,相对于个人和社会团体来说无疑是一大优势。

(二)检察机关提起行政公益诉讼的缺陷

1.目前,检察机关的职责主要体现在繁多的刑事公诉案件中,让检察机关承担起行政公益诉讼的职责势必加重检察机关的负担,因为,一旦赋予其行政公益诉讼的职责,行政公益诉讼的案件可能随之涌来,而基于行政公益诉讼的特殊性,检察机关有必要配备专门的人员来承担,而这又为目前的检察机关人力和财力所限制。

2.检察机关虽独立于行政机关,但实际上,检察机关和行政机关之间存在很大联系,其财力人力在很大程度上受制于行政机关,因此在诉讼过程中,难免会受到作为被告的行政机关的干涉,这就为检察机关的诉讼造成了阻碍,不利于其正常开展工作,而在这方面,个人和社会团体受到的干涉要相对少些。

三、检察机关提起行政公益诉讼的制度构建

(一)范围

对于检察机关提起行政公益诉讼应该确立一定的范围,在这里,笔者认为由检察机关提起行政公益诉讼的案件,应该符合以下三个条件:

1.案件所涉利益应为较大或重大“公共利益”。至于公共利益的界定,本文不做过多论述,笔者认为,检察机关可以对依申请提起诉讼的案件(后文将阐述)进行审查,看该案件是否涉及公共利益,对于有行政相对人的案件,检察机关可以决定不予提起诉讼,此外,由检察机关提起诉讼的案件所涉及的公共利益需为较大或重大,对于如何界定较大和重大,我们可以从其涉及范围,损害大小和程度,社会影响及恶劣程度,做出行政行为的行政机关的级别等各方面进行区分,只要具备其中之一者,就属于行政公益诉讼范围。

2.所涉行政机关的行为为具体行政行为和抽象行政行为。对行政机关的具体行政行为提起诉讼为《行政诉讼法》所明确规定,而公共利益在很多情况下由行政机关的抽象行政行为所导致,如颁布规章或规范性法律文件,对于这种尚未造成损害或已经造成损害的行政行为,同样要纳入行政公益诉讼的范围,对于抽象行政行为纳入诉讼范围的问题,也为理论界所推崇,行政公益诉讼也应顺应这一潮流,这样更有利于有效及时地保护公共利益。

3.行政行为有损害公共利益的危险性。行政行为只要具备危害公共利益的危险性就可以对之提起诉讼,而不管损害是否已经产生,而如果行政行为不可能产生危险性,当然就不应纳入行政公益诉讼范围。

(二)检察机关提起诉讼的方式

检察机关提起诉讼的方式,笔者认为可以分为两种,即依申请提起和主动提起:

1.依申请提起。如前文在受案范围中已经提到,对于案件所涉及利益应为较大或重大“公共利益”,对于涉及较大公共利益的,应规定必须有自然人或社会团体向检察机关提起申请,对于无人申请的,检察机关可以“不告不理”,这样,一方面可以为较大公共利益的保护提供可能的途径,另一方面,又或多或少可以减轻检察机关的负担,节省资源,如果一概规定,只要是涉及较大公共利益的案件检察机关就有义务提起诉讼,势必使检察机关无法承受。

2.主动提起。如果行政公益诉讼涉及到了重大“公共利益”,那么检察机关就有义务行使诉讼权利,而不管是否有人提出申请,因为重大“公共利益”涉及范围之广,影响之大,损害程度之深,如果自然人和社会团体没有进行起诉,而检察机关也并无此义务,而让它处于无人管的境地,这无疑不利于社会和人们生活。

(三)提起程序

检察机关提起行政公益诉讼的程序也是一个非常重要的问题,程序的合理和科学与否,必将影响实体权利的实现,这一程序应根据行政公益诉讼的特点,制定与之相应的程序,笔者认为对于不同性质的案件应区分对待。我在此作两种区分:

1.损害的行政行为。对于这类行政行为,对符合条件的,检察机关可直接向法院提出诉讼。

2.尚未产生损害的行政行为。如果行政行为还没产生实际损害,检察机关应先向行政机关提出撤销或修改建议,对行政机关不做回复或拒绝撤消或修改的,检察机关方可向法院提出诉讼。这样规定,有利于节省司法成本,提高效率,从而更快地解决所涉及的问题。

(四)举证责任和诉讼费用的承担问题

1.在行政诉讼中,原则上实行“举证责任倒置”,被告对做出的具体行政行为负有举证责任,应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件的规定,行政机关如果不能对此举出证明,将承担败诉的风险。对于检察机关作为原告的行政公益诉讼的举证规则,学术界说法不一,大致有三种观点,本文大致归纳如下:

第一种,认为检察机关在人力、财力和技术上基本可以和行政机关平衡,不存在谁占有优势,因此在举证责任的分担上也应采取平均主义,即遵循民事举证规则“谁主张,谁举证。”

第二种,认为除法律依据和主体资格由行政机关承担外,其余的则实行“谁主张,谁举证。”

第三种,认为虽然检察机关不同于个人和社会组织,但其除了承担损害事实,行政机关滥用职权的事实,不作为的事实,和民事事实承担举证责任外,对于其它项则仍应由行政机关承担。

本文支持第三种观点,并且,笔者认为,行政公益诉讼虽然有很多特殊性,但在举证责任方面却没必要也没理由有所特殊,它仍然坚持普通行政诉讼的举证规则,即实行严格的“举证责任倒置”,行政机关应该对行政行为的合法性,实体事实,程序事实及法律依据,主体资格等承担举证责任,检察机关虽然是个国家机关,在各方面都强于个人和社会组织,但它毕竟是为了公共利益而承担起了责任,在某种意义上它是代表公众,因此不能完全等同于国家机关与国家机关之间的诉讼,所以不能一味地以此为由而主张“谁主张,谁举证。”另一方面,由行政机关承担举证责任,也符合现代法治政府的理念,更有利于控制政府权力过分膨胀,更有利于检察机关对行政机关实行有效监督。

2.检察机关行政公益诉讼的费用问题。行政公益诉讼一个显著的特点就是,不管由谁提起诉讼,其目的都是为了公共利益。因此,有关行政公益诉讼的费用应参照检察机关提起刑事公诉的有关规定,无须交纳诉讼费,由于审理对象涉及公益,法院对检察机关不该应收取任何诉讼费用。