我国行政程序立法设想

陈园园

一、行政程序立法“细节化”

行政程序是指行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。①行政程序法则是规范行政程序的法律。作为规范行政权,体现法治形式合法性与合理性的行为过程的法律,行政程序法是实现行政法治的重要前提,也是衡量一国行政法治程度的重要标志。

行政程序法是一个国家的法律制度向精细化方向发展到一定程度的产物,它的动力是广大公民的权利要求向细节化方向发展。②行政程序立法“细节化”是其制度合理性的必然要求。程序正义的实现,其程序设计的细节化是其成功与否的核心评价指标。

尽管《湖南省行政程序规定》被誉为具有里程碑意义的立法,但其在“细节化”方面却暴露出诸多的弊病。以行政执法听证为例,第一百四十条规定:行政机关举行行政执法听证会,应当在听证会举行7日前将听证会的事项书面通知当事人、利害关系人。通知应当载明以下内容:(一)当事人、利害关系人名称或者姓名;(二)听证主要事项;(三)听证会的时间、地点。其中第二款第二项“听证主要事项”作为概括性描述缺少细节表述,极易在实践中异化。

相较而言,日本《行政程序法》则要详尽得多,其第15条规定,行政厅在举行听证的期日之前相当的期间内以书面的方式通知当事人预定的不利益处分的内容以及作为根据的法令条款、构成不利益处分原因的事实、听证的期日以及地点、主管听证事项的组织和地址等事项。在例外情况下,行政厅也可以以公告的方式作出上述通知行为。③

既包括听证之前通知的具体内容,也包括听证事项所处分对象和结果的依据。较之《湖南省行政程序规定》之表述,后者的描述使人无法准确把握立法者意图。实践证明,行政行为运行过程中,在行政程序不合理、不确定的情况下,行政工作人员主观随意性增强,掌握的权力就增大,产生徇私舞弊和腐败的可能性也大大增加,而这种模糊立法语言必将导致权力裁量滥用,各地执法尺度不一,听证实施各行其是,最终法律规范虚设。

《湖南省行政程序规定》作为我国行政立法与行政程序研究和实践的一个缩影,充分反映了我国现代行政立法仍然具有的较多缺陷与不足。“细节化”把握不到位正是这一缺陷的最集中体现,也是法律施行异化或失范的温床。因而,在对湖南省行政程序规定的比较分析之后,我们可以得到一个最为重要的启示之一——行政程序立法必须“细节化”。在行政程序立法中,以引导、规范、监督行政行为运行全过程为核心追求,详尽的规定行政行为运行的步骤、时限和方式。

二、归责原则——违法性标准

《湖南省行政程序规定》关于归责原则的规定为第九章第一百六十七条、一百六十八条。

第一百六十七条:实行行政问责制度,对行政机关及其工作人员的行政违法行为进行责任追究。行政问责应当坚持实事求是、错责相当、教育与惩戒相结合的原则。

第一百六十八条:行政机关在实施行政决策、行政执法和其他行政行为过程中,因工作人员故意或者重大过失,导致行政行为违法且产生危害后果,对行政机关及其工作人员应当追究责任。

根据上述规定,违反行政程序责任承担必须同时具备行政行为违法和产生严重后果。此承担责任方式显然过于苛责,行政相对人承担举证责任过大,不利于相对人主张其权益。责任规定虚设必将导致行政机关及其工作人员怠于认真履行职责,最终使得规定失去有效性。这一点在已经实施一周年的《政府信息公开条例》中已经得到充分的证实。

因而,我国行政程序立法应当以制度经济学和法社会学的分析工具充分论证在《行政程序法》中应当采用何种归责模式。这种模式的采用不仅立法技术的问题,更是立法政策和立法目的的考量。依我国程序意识较差的文化传统,缺乏有力的惩罚制度安排必然使得程序法无法从应然走向实然,故笔者建议采取违法性标准,即只要存在行政行为违法就可构成责任承担要件。

三、结语

《湖南省行政程序规定》至今方实施几月,实践效果尚难检验,但其制度性弊端已然暴露无疑。这种弊病的呈现为我国统一行政程序立法提供了实验性的基础和经验,其带给我们的启示无疑是宝贵的,也是值得我们认真研究和深度考量的。除上述关于“细节化”问题和责任问题以外,《湖南省行政程序规定》能否摆脱《政府信息公开条例》所遭遇的“玻璃门”现象也值得关注,其经验无疑可以使得我国制定统一行政程序立法更加趋向务实和可行。