基于科学发展观的高校处分权探析

王 慧 李伟中

2005年9月1日起,我国开始实施新的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)。与1990年1月20日颁布的《规定》相比,新管理规定对学生的处分采取了更加慎重的态度。除去学籍管理中关于处分学生的条例外,旧《规定》中有六条是对处分学生所做的规定,而在新《规定》中则增加到十五条。虽然新《规定》对处分学生程序的规定更加细致,但同时也给了高校更多的自治权,并且同样没有规定学生犯错行为的轻重标准。那么,学校在制定校规校纪时如何判断学生违法、违纪行为的性质和严重程度,就和学校是从严惩学生、以儆效尤的角度,还是从教育感化学生、维护学生受教育权的角度出发息息相关。

一、高校处分权的界定、性质及其法律关系分析

高校在制定处分学生的规章制度时,应该首先弄清楚什么是“高校处分权”,高校处分权的性质及法律关系如何。只有在正确理解高校处分权的内涵及其法律关系的基础上,才能避免出现损害学生合法权益的事件。

(一)高校处分权的界定

高校处分权是国家授予学校的一项权利,是学校依据法定事由和法定程序做出影响学生权益的权利。《中华人民共和国教育法》规定:“学校及其他教育机构行使下列权利:(四)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;

(五)对受教育者颁发相应的学业证书。”笔者赞同陈艳美在“‘高校处分权问题之法学探析”中对“高校处分权”的界定,她认为狭义的高校处分权仅指纪律处分权,是高校对违反学校纪律的学生进行惩戒的权能;广义的高校处分权所针对的处分除纪律处分外,还包括学籍管理中的“退学管理情形”和其他会对学生权益造成强制性不利影响的管理措施;从学理角度上又界定为:高校处分权是大学为维护其良好的学校秩序,根据法定事由和法定程序对违反学校纪律或达不到学校管理要求的受教育者进行强制性消极处理的权能。

(二)高校处分权的性质及法律关系

首先,高等学校处分权的性质如何,学生能否提起行政诉讼,关键取决于高等学校是否具有行政主体资格,高等学校对学生的处分是否属于行政行为。一般来说,高校与学生之间的关系既有行政的也有民事的,区分两者的最主要的标准在于这种关系是否涉及到“公权力”的行使。所谓公权力就是法律法规授予国家机关或其他组织管理社会公共事物的权力,这种权力通常具有强制性、单方面性的特点。比如,学校的招生权是一种行政权或公权力,学校的奖励处分权等具有明显的单方面意志性和强制性,符合行政权力的主要特征,因而在性质上应当属于行政权力或公共管理权力。而另一方面,高校在诸如收取学费、提供教学与生活服务、给予人身财产安全保障等方面,与学生又具有平等的民事权利关系,属民事关系。

其次,高等学校是法律、法规的授权组织,高等学校学生处分权是法律、法规授权的,是由行政规章确认的。比如《教育法》第二十八条第四款规定,学校有“对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分”的权力。作为法律、法规的授权行政主体,在实施学生处分权的过程中,它与学生之间不是平等主体之间的民事法律关系,而是具有隶属性质的行政法律关系。

由此可以判断,高等学校是法律、法规授权的组织,具有行政主体资格,高校学生处分权在性质上应属于行政权力或公共管理权力。

二、高校处分权的实施应遵循的基本要求

实现学生权利的前提条件是学校依法治校的实施,依法治校对于高校自身的管理而言,其实质内容是对高校行使公共管理职权的限制,以保障学生的合法权益。而我国传统社会观念和传统教育都习惯于把学生看作管理和教育的对象,而不是独立的个体,尊重学生权利的意识淡薄,这必然会影响到高校处分学生的决定。因此,高校实施处分权一定要遵循一些基本要求,做到公平、公正、合理的对待犯错误的学生。

(一)让受教育者参与学校规章制度的建设

从法理来讲,立法应充分吸纳和体现民意,而不能由制定者单方面决定。就学校校规而言,在建立规章制度时应充分吸纳受教育者的意见,让受教育者广泛参与校规校纪的建设。比如召开学生代表会,设置意见箱,利用校园网络等等渠道。这样既有利于校规校纪的科学合理和民主公正,又有利于规章制度的宣传和实施。正如美国法学家伯尔曼所言:“法律程序中的公众参与,乃是重新赋予法律以活力的重要途径,除非人们觉得那是他们的法律,否则,他们不会尊重法律”。

(二)育人为本,谨慎行使处分权

我们提倡依法治校,学校不能片面的理解为“以罚治校”。法律除了具有惩罚、警戒、预防违法行为的功能,还有评价、指引、预测人们行为,保护、奖励合法行为,以及思想教育等基本功能。对学生实施处分的目的,不是为了惩罚,而是为了警醒学生,使其认识到错误并改之。但是,在我们的校规中则几乎没有体现出这种宽容和爱护。比如,我们的校规没有规定建立什么渠道帮助受处分的学生,以稳定他们的情绪,发掘其受处分事件的意义。“鞭笞如果不能产生良好的结果,它自然便会产生更大的害处”。

(三)建立学生纪律处分撤销制度

现行的高校学生管理制度仍然没有规定如何撤销学生的纪律处分,高校具体实施的管理细则也没有规定建立撤销处分的机制。纪律处分不能撤销的制度已严重与我国高等教育大众化、国际化的趋势,大学生的全面发展不相适应。因此,应该给改过自新、在后来的学习生活中表现良好的学生撤销处分的机会。

(四)法律、法规不仅应规范被管理者,同时也应规范管理者

从法律的规范作用看,我国的法规规范被管理对象的法规多,而规范管理者、政府机构、工职人员的法规少。因此,“普通高等学校学生管理规定”有必要规定,高校应建立某种机制,监督高校的处分权,并对学校实施处分权的不当行为进行处罚,比如责令其公开道歉等。这种机制要求学校实施处分权要谨慎行使,遵循比例原则,可以限制其恣意扩大处分权。比例原则又称“最小侵害原则”,它要求行政主体针对同一目的的达成有多种适合的手段可供选择时,应选择对相对人损害最小的手段。该原则要求学校在行使处分权时必须坚持以下几个标准:1.可处分可不处分的,应不给予纪律处分;2.处分可轻可重的,应选择较轻的纪律处分;3.受处分人所受的处分必须与其违纪行为的性质、动机、目的及一贯表现相适应,不能畸轻、畸重。

三、建立一套完整的维护大学生合法权益的维权体系

从1999年的“田永诉北京科技大学案①”到2005年的“董斐状告郑州大学追讨受教育权案”②,以上两起案例皆是因为学校管理的不合法规定,从而导致了学生受教育权的损害。因此,必须建立一套完整的法律体系,维护学生的合法权益。

(一)提高法律意识,重视事前程序,加大法制宣传教育

首先,受限于传统的“从严管理”惯性,至今大部分高校仍然很少从法律角度认真思考学校与学生的关系。比如学校制定的一些规章制度、校纪校规,总是片面强调学生的义务而鲜少提及享有的权利,对法治原则的遵从不足,甚至与法治的要求背道而驰。随着社会法制意识越来越强,要求学校管理必须更加法制化、规范化。其次,违纪事件发生前,学校应该通过发放和学习学生手册或者入学教育等形式宣传学校纪律规则,使每个学生充分了解可能违纪的情形及其后果,引起学生重视并严格按校规行事。这就有可能从源头上减少学生违纪事件的发生。同时,学校应加大法制宣传教育,与依法治教的要求相比,我国教育法制宣传力度不强,公民教育法律观念差,教育执法意识差。社会还未形成自觉遵守、维护、执行教育法律的大环境。亚里士多德指出:“法律就是某种秩序,普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的习惯。”

(二)遵循正当程序原则,建立健全听证程序及校内外申诉制度

按照新《规定》,学校处分学生的程序为:1.学校在对学生作出处分决定之前听取学生或者其代理人的陈述和申辩;2.学校出具处分决定书,送交本人,并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。3.学生对处分决定有异议的可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。在美国,学校剥夺学生的任何权力时按照法定手续都需经过下列程序:“1.提出清楚明确的书面指控说明;2.学生拥有由律师代表的权利,并要求把这一权利告诉学生;3.应该给学生一段合理的时间准备辩护;4.提出反证,包括传呼证人;5.在大多数情况下,学生拥有与证人对质和盘问证人的权利;6.学生拥有要求由公正的法庭举行听证会的权利。”比照上述两项程序,可以发现,我国学生在被学校处分时享有的权利很少。

第一,处分发生前受处分的学生有及时获悉与其利害攸关的事实及决定的权利,包括事先告知和有可能的处分决定告知。同时,告知学生对他或她不利证据的特征,以及他们在相关程序中享有的权利和责任。第二,处分相对人要有申辩权和合理的申辩准备时间。处分学生前听取处分相对人的意见,允许本人申辩,给其解释和申辩的机会。第三,处分相对人应具有听证权。学校在查证事实或者听取学生的陈述或者申辩时,不能简单的由院系分管领导把处分相对人叫到办公室单独会见,导致学生因怕受到更重的处分而不敢申辩。施瓦茨认为,“根据正当程序要求,在学生因其不轨行为而被公共学校开除以前,必须给其通知并给其审训(即听证的机会),法院一致确认,正当程序条款适用于公共学校作出的开除学生的决定。”第四,高校说明处分理由的义务。高校应说明其作出处分决定的理由(包含处分所依据的客观事实、相关法律与规章制度等)。就校方而言,说明理由的根本目的在于说服处分相对人,减轻其对抗情绪;就受处分一方而言,有助于他以认可的态度接受处分权。第五,健全和完善教育申诉与司法审查等权利救济程序。学校对学生提出的申诉往往是依据学校的学生管理规定来复查。但是,学校在制定管理规则时如有与上位法律、法规的精神、原则内容相违背,也应承担法律责任。

学校毕竟是教书育人之地,严格的校规校纪是无可厚非的,但对犯错误的学生首先应是热情相助,处理时也要持慎重的态度,处分要适当,学校应视学生违反纪律的情节严重程度而定,不应随意剥夺学生的受教育权。