中国农村环境资源保护法研究综述

丘 煌

农村环境资源保护法律的研究取得了一些成果,笔者对农村环境资源法研究进行了总结,以期更多的学者、专家参与到农村环境资源法学的研究当中。笔者选取了“中国期刊全文数据库”“中国博硕士学位论文全文数据苦”等数据系统自2000年至2008年4月收录的有关农村环境资源法的论文进行分类和整理,发现中国农村环境资源法研究主要集中在以下几个方面:

一、农村环境资源保护法制的构建

学者有关农村环境资源保护法律的研究思路主要是:指出农村面临的环境问题—农村环境问题成因的法律分析—推进农村环境法制建设的路径选择。农村环境问题的成因主要有以下几点:1.缺乏适应农村特点要求的环境保护法律法规。从现行的《环境保护法》内容结构来看,明显受立法当时国家环境保护政策侧重于工业污染防治和城市环境保护的影响,有关农村资源利用和保护、生态保护方面的内容所占比例较小。2.现行环境立法中相关的制度不完善,如自然资源规划制度、资源许可制度、自然保护区与生物多样性保护制度、资源破坏事故的报告与应急制度、受益者及使用者付费制度、环境资源保护的补偿制度、农村资源的产权制度、环境公益诉讼制度等等,不利于农村环境保护。3.环境管理体制不完善,环境执法缺乏力度。现行的环境管理体制是按辅助性原则为依据的统分结合的多部门、多层次的管理体制,即国务院设立国家环境保护总局,在《环境保护法》的规定下,省、市级政府建立环境专门机构,工业较集中的县、镇一般也设立专门机构或由有关部门兼管,甚至在较大的工矿企业也设有环保科、室与环保专职人员。绝大多数乡镇没有环境保护机构,环境监测和环境监理工作基本上处于空白状态,县级环保部门较少在其所辖村镇设立派出机构,农村环境管理人员的配备、经费的落实等又明显不足。4.农村干部和农民环境法律意识淡薄。当前,不少农村领导干部的“政绩观”,还是着眼于经济增长的百分率,对这些“政绩”背后资源是否高消耗、污染物是否高排放往往被忽视。由于农民生活在农村,文化程度不高,观念意识落后,往往只注重眼前的物质利益,而没有更长远的眼光。在大多数人心中,只要自己能过上富足平安的生活就已经很满足了,他们没有意识到环境保护的重要性。

关于农村环境资源保护法制的构建,不少学者提出了自己的观点。有学者认为包括:1.清理、修订现有环保法律的有关条款。2.填补法律的空白,制定一部农村环境资源保护基本法。3.加强地方环境与资源保护立法有学者认为包括:(1)创建农村生态环境法制系统;(2)在法治的基础上构建政府主导、市场推进与公众参与相结合的环保新机制;(3)执法和司法逐步重整。4.变革相关的部门法有学者建议:(1)建立独立的、完善的农村环境与资源保护法律法规体系;(2)理顺环境管理权,建立统一,权力集中的环境管理执法体系;(3)普遍建立农村基层环境保护和污染防治的管理监测机构。5.加强执法约束与监督。6.建立有计划的长期坚持的环境法律宣传教育机制。从现阶段的研究来看,大多数学者对制定一部农村环境资源保护基本法已经达成共识。农村环境资源保护基本法中的一些具体的制度设计和论证有待进一步的研究。

二、关于农民环境权的研究

蔡守秋先生是我国较早研究公民环境权的学者之一。自从公民环境权传入中国后,对它的研究不断深入。农民在我国占有大部分的比重,农民的权利就成了学者关注的焦点。近几年,关于农民环境权的研究越来越多,也不断深入。农民环境权的研究主要集中在以下几个方面:1.确立农民环境权,包括环境使用权、环境参与权、环境知情权、资源环境开发利用权、环境诉讼权等。2.农民环境权的实现路径,包括从立法上完善、参与权的确立、信息公开、利益驱动以及司法救济等方面。具体的研究思路主要是:农村环境恶化与农民环境权的提出—农民环境权的内容—农民环境权实现的法律障碍—农民环境权实现的途径。有学者认为,农民环境权是指农民有在适宜的环境中生活的权利。讨论农民环境权时,可以将其分为高低不等的三个层次:第一层为基础层次,即享有无害于身心健康和生命安全的环境的权利;第二个层次为享有适宜于健康生活的环境的权利;第三个层次为享有优美的环境生活的权利,即达到一种“诗意的栖居”的美好境界的生活环境。由于我国的环境资源保护立法重心在于城市,对农村环境资源的保护跟不上农村发展的步伐。农民作为弱势群体,其环境权没有得到足够的重视,这是农村环境资源保护问题突显的原因之一。要改善农村的环境,必须确立农民环境权为中心的法律保障体系。农民的环境权包括环境参与权、环境知情权、环境资源开发利用权、环境救济权等。农民环境权受损的原因主要有:农村环境法制的不完善;城乡二元格局;农村地区的贫困;盲目的城镇化;农民的生态意识,环保意识不强等。农民环境权可以通过相关的制度构建得以实现,比如建立公众参与制度、农村环境信息公开制度、生态补偿制度等。

三、关于农村环境侵权

农村环境侵权的研究思路主要为:农村环境侵权的现状—农村环境侵权的成因分析—农村环境侵权的解决之道。环境侵权是指因产业活动或其他人为原因,侵犯了公民的生活和生产环境,致使公民的身体和财产受到损害。加害者是企业、组织或其他自然人的人为活动,侵犯对象是公民的环境权,侵犯的结果是使公民的身体或者财产因为环境的污染而遭受损失。环境侵权与一般的侵权行为有着很多不同的地方,而农村环境侵权与一般的环境侵权相比也有很多特点。农村环境侵权的影响面广,程度深,难以预防,后果十分严重。造成农村环境侵权的原因是多方面的,主要有农民的环境权利没有得到法律的重视;政府的环境行政不作为;城市污染的转嫁;环境权利救济的制度不完善等等。表现为农民环境权的缺失,具体包括知情权、参与权、救济权的缺失。可以说,环境侵权本身的复杂性以及其带来的技术难题犹如一面厚厚的石墙,硬生生地剥夺了受害者的知情权。比如,企业排放的“三废”中有毒有害物质的种类和可能的致害后果,都远远超过农民理解和想象的范围,而污染后果的潜伏性又使他们很难在受害之前保持警惕并在受害最为剧烈的时候及时告发,发现自己受害及受害的原因往往是在损害已经相当严重乃至出现了致命危险之后。环境参与权的缺失更是明显。农民参与环境保护的价值追求包括环境正义和环境效益。环境正义是随着环境问题的出现所导致的对不同的人群环境资源分配的不公平而出现的法律范畴, 源于人们对环境权益不公的反思。环境效益就是指在环境资源的消耗和收益的对比关系中,以最小的资源消耗取得最大的收益。这种最大的收益应该是经济发展,社会进步,满足人类的生存需要和生活水平逐步提高的需要,同时又不影响后代人对环境资源的享有。环境参与是农民实现其环境权的根本途径,没有参与的权利,农民环境权的确立将变得没有任何价值。农民环境权的救济是指农民的环境权受到侵犯后通过何种渠道得以恢复或者补偿,使其环境权利安全享有。环境侵权的解决的办法包括:(1)完善《宪法》和相关法律。在《宪法》中规定公民环境权,使环境权获得宪法保护的适用性。在《环境保护法》等法律中对环境侵权的救济做出更细致的规定,增强法律的可操作。《农民权益保护法》中对农村环境侵权行为做出具体规定,明确农村环境权利的内容、侵权救济途径,界定政府及相关主体的职责;(2)地方性法规应加大对污染企业排污的惩罚力度;(3)健全环保机构,建立多种形式的监管制度;(4)完善环境宣传教育体系;(5)鼓励建立农村民间环保组织,对广大农民环境维权行为给与指导、帮助;(6)环境公益诉讼制度的建立。

四、农村环境资源保护法研究特点的总结

通过对相关文献的整理分析,近几年我国农村环境资源法研究主要呈现以下几个特点:

(一)研究的思路和方法较为单一,存在从众心理

从研究涉及的三个集中点来看,大多数的文献的研究思路都是:某个问题的现状—成因分析—解决对策。比如在环境资源法制构建方面,很多学者都注意到了由于环境法律体系的不健全导致了农村环境资源的保护出现问题,具体分析之后,提出了解决问题的方案。从笔者整理的资料来看,以“对策”命名的文章就不少。从研究的方法来看,主要是逻辑推理的方法,而通过社会调查的方法则比较少。在笔者看来,通过社会调查的方法,在调查的基础上进行分析论证往往更具有说服力。

(二)紧跟时代的步伐,围绕新农村建设而展开,较少介绍和借鉴国外的先进成果

在笔者整理的资料中,农村环境资源法的研究多集中在2004年之后。从收集的2000年到2008年的资料来看,2004年之前的农村环境资源法的研究较为平静。2004年之后,随着“三农”问题的倍受关注到新农村建设的展开,我国农村环境资源法的研究也达到一个高峰。农民的环境权益日益受到重视。与此同时,笔者发现在研究我国农村环境资源法的时候,很少涉及到外国农村环境资源的保护方面的成果。西方一些发达的农业国家对农村环境资源法的研究对我国这个农业大国也是有借鉴意义的。

(三)农村环境资源法的研究现在主要分为农村环境污染和农村生态破坏两方面

对于农村环境污染的研究,学者关注比较多的是农村的土地污染、水污染、大气污染等方面;对于生态破坏的研究,学者关注的主要是农村资源的产权问题、政府的责任问题、生态补偿制度的问题等。

(四)对于农村环境资源的相关制度的研究不够深入

在笔者掌握的资料中,大多文献只提到要建立相应的制度,但是对于如何建构却缺乏深入的分析和论证。比如农村生态环境的治理和经济补偿制度、农村环境信息公开制度、农村环境质量评价制度、农村环境监测制度、农村法律援助制度等等。