我国行政诉讼受案范围若干问题的思考

魏月霞

一、行政诉讼受案范围的立法体例

从世界范围来考察,行政诉讼受案范围主要有三种立法体例:一是概括式,即由单行法律或者判例概括地确定一个标准,只要符合这个标准,相对人就可以提起行政诉讼。二是列举式,列举式又有肯定列举和否定列举之分。肯定列举,即由单行的法律或者判例分别列举法院可以受理的行政案件范围,只有符合这些特别规定,相对人才可以提起行政诉讼。否定列举,即对不属于行政诉讼受案范围的事项分别列举,凡列举的事项都被排除在受案范围之外,未作排除列举的都属受案范围。三是结合式,即综合概括式和列举式来确定行政诉讼受案范围。

我国《行政诉讼法》采取的是结合式来划定受案范围,其中列举式又采取了肯定列举和否定列举并用的方式。《行政诉讼法》第2条概括规定了行政诉讼受案范围,第11条采用肯定方式列举了法院应当受理的行政案件,第12条则用否定列举方式规定了4种不予受理的事项。其中第11条第1款第1-7项具体列举了几类常见的行政案件,第8项用局部概括式列举了“侵犯其他人身权、财产权”案件,第2款则指引其他法律、法规规定可以受理的案件。

《行政诉讼法》关于受案范围的这种立法体例,很容易让人产生理解上的分歧:第一,虽然第2条对受案范围作了概括性规定,但是由于这一条文列在总则之中,并不在受案范围一章之下,因而很容易被理解为仅是具有指导作用的原则规定,使行政诉讼受案范围实际上成为了列举式。有的学者就认为,我国行政诉讼受案范围的立法体例是由第11条肯定列举和第12条否定列举构成的列举式。其理由是:第2条规定的立法本意不在于确定行政诉讼的具体受案范围,而在于确定行政诉讼法的适用范围,因而不是法院受理行政案件的依据。行政争议是否可诉,必须依据其它条文关于受案范围的具体规定。第二,第2条概括式与第11条肯定列举同时并用,会给人造成一种认识上的偏差,往往只重视第11条所列举的内容,而忽视第2条概括性规定,从而人为地缩小受案范围。第三,由于肯定列举不可能穷尽所有可诉的行政案件,肯定列举和否定列举并用就产生了逻辑上的不周延问题,那些既未被肯定列举又未被否定列举的事项就成了受案范围的灰色地带,某一案件能否进人行政诉讼就成为盲区。

在行政审判实践中,上述缺陷一方面限制了法院的受案范围,另一方面也给法院留下了自由裁量的空间。最高人民法院在1991年发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》中,增加了几类明显属于《行政诉讼法》规定的受案范围的行政案件。此后,最高人民法院又陆续以批复的形式,对几类特定类型的案件应否作为行政案件受理作了批复。上述司法解释扩大了《行政诉讼法》规定的受案范围,但没有触动受案范围的立法体例。到了1999年,最高人民法院通过了《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。该解释第1条对受案范围的立法体例作了根本修改,用概括式和否定列举式来确定行政诉讼的受案范围。虽然1999年司法解释弥补了行政诉讼受案范围立法体例方面的不足,更加符合审判实践的需要,更加符合行政诉讼制度发展方向,但对立法体例的根本修改无异于是局部变法,是一次司法篡权,因而也受到人们的质疑。

笔者认为,要完善我国行政诉讼受案范围立法体例,并使最高人民法院的司法解释免于这种尴尬境地,必须修改《行政诉讼法》,肯定1999年司法解释的合理规定,采取概括式和否定列举式来划定行政诉讼的受案范围。在概括式规定中,应显示充分的弹性,宜宽不宜窄。否定列举的事项必须详尽、明确,应当从长远看确实是不能或无需纳入行政诉讼受案范围的事项。

二、可诉行政行为

《行政诉讼法》在确定受案范围时,首先以具体行政行为为标准,将受案范围限定为具体行政行为,排除了抽象行政行为的可诉性,这不能不说是《行政诉讼法》的一个缺陷。虽然最高人民法院在1999年司法解释中,抛弃了具体行政行为标准,代之以“行政行为”标准,但在否定列举中,仍将抽象行政行为排除在受案范围之外。目前,理论界要求把抽象行政行为纳入受案范围的呼声非常强烈。笔者也赞同这种观点,但要区分不同性质的抽象行政行为,进而界定可诉抽象行政行为的范围。

在行政法上,抽象行政行为,是指行政机关针对不特定对象制定和发布普遍性行为规范的行为,又分为行政立法和制定其他规范性文件行为。行政立法专指制定行政法规、行政规章的行为,其性质属于立法行为。制定其他规范性文件行为,是指制定和发布行政决定、命令等规范性文件的行为,其本质属于行政行为。笔者认为,对行政立法的审查和监督,仍按现行宪法和法律所确定的方式、程序进行,而对制定其他规范性文件行为,应当纳入受案范围。这样,可诉行政行为的范围,除具体行政行为外,还应当包括制定其他规范性文件的行为。

行政立法不宜纳入受案范围,这是由其立法性质决定的。第一,行政立法来自宪法和法律的授权,宪法和法律在授权时,对行政立法主体作了严格的限制;第二,行政立法遵循的是立法程序,包括立项、起草、审查、决定和公布,其制定程序非常严格。第三,宪法和立法法对行政法规、规章的审查和监督作了完备的规定。可见,对于行政立法的监督完全可以通过现有的监督体制实现。

制定其他规范性文件行为属于行政行为,应纳入受案范围:第一,制定主体广泛混乱。在我国,上至国务院,下至乡镇人民政府,各级行政机关及其所属部门都可以制定其他规范性文件;第二,制定程序简单,随意性较大;第三,实践中,其他规范性文件越权情况严重,内容违背法律、法规规定,有的甚至成了部门利益、地方保护主义的温床。作为行政管理的主要依据,其他规范性文件对相对人权益的影响更直接,更具有经常性。可见,将制定其他规范性文件行为纳入受案范围具有现实的必要性。

将制定其他规范性文件行为纳入受案范围具有可行性。第一,《行政复议法》第7条规定,相对人在申请行政复议时,可以一并向复议机关提出对国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定的审查申请。尽管这种审查申请还是一种附带性的,但至少说明在我国,将其他规范性文件纳入受案范围已不存在理论障碍;第二,行政诉讼法实施20年来,人民法院积累了丰富的行政审判经验,同时由于法官考试、考核制度的实施,促使审判人员不断提高自身素质,出现了一大批具备较高法学理论素养的法官。法官审理行政案件的专业水平较行政诉讼法实施初期有了很大提高。人民法院完全有能力对其他规范性文件进行审查;第三,在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家,通常只把行政立法行为、国家行为排除在行政诉讼的受案范围之外,而将其他抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围之中。

三、相对人的权利保护范围

《行政诉讼法》关于相对人权利保护范围,规定在第2条和第11条中。第2条概括规定,相对人认为行政行为侵犯其“合法权益”,有权提起行政诉讼。第11条第1款具体列举了相对人可以提起行政诉讼的案件,包括不服行政处罚的案件,不服行政强制措施的案件,侵犯法定经营自主权的案件,拒绝颁发或不予答复颁发许可证和执照申请的案件,不履行保护人身权、财产权法定职责的案件,没有依法发给抚恤金的案件,违法要求履行义务的案件以及“侵犯其他人身权、财产权”的案件。第2款规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

《行政诉讼法》对于相对人权利保护范围的规定,其缺陷是明显的:第一,从第2条的规定看,相对人的权利保护范围应当是合法权益。但从第11条所表达的含意看,却主要限于侵犯人身权、财产权。据此,法学界认为人身权、财产权是确定受案范围的又一标准,即只有行政行为涉及相对人人身权或财产权的才可以起诉,涉及人身权、财产权以外的其他权利不能起诉。第二,即使是“人身权、财产权”这样一个公认的标准,由于我国理论界对其概念和范围尚没有形成统一的认识,因而,在司法实践中,往往难以准确认定某一行政行为究竟侵犯了相对人的何种权利。况且有些权利,如社会经济权利,无不直接或间接地涉及到相对人的人身权和财产权。第三,《行政诉讼法》对人身权和财产权以外的其他合法权益的保护,实际上采取的是一种消极立法的方式,即对人身权和财产权以外的其他合法权益的保护不作出直接、积极的正面规定,而是规定由其他法律、法规加以规定的方式。其他法律、法规有规定的,则予以保护;未作规定的,则不予保护。从立法的实践看,《行政诉讼法》之后出台的大量法律、法规,几乎都只是在行政诉讼法列举的关于保护人身权、财产权的受案范围框架之内作出规定,没有实质性的突破。

《行政诉讼法》关于相对人权利保护范围的规定,与其说是留有一个广泛的保护空间,不如说是对公民合法权益保护的限制。因为在我国法律语境中,人身权、财产权并未被看作公民权利的统称。实践中,虽然各地法院零星受理了侵犯人身权、财产权以外的案件,如涉及受教育权案件,但并不能从根本上改变相对人权利保护的现状,对于涉及政治权利的案件,法院仍持否定态度。

笔者认为,要最大限度地保护相对人的合法权益,必须对《行政诉讼法》的规定进行修改,将相对人权利保护范围扩大到除人身权、财产权以外的其他权利。第一,我国《宪法》和法律对公民权利的保护是非常广泛的,除人身权和财产权外,还包括政治权利和社会经济权利。社会经济权利包括劳动权、休息权、获得物质帮助权、受教育权等。这些权利客观上都有可能受到违法行政行为的侵犯,如果将其排除在行政诉讼保护范围之外,不仅没有宪法依据,也违背“有权利就有救济”这一公认的法理。第二,我国是人民当家作主的社会主义民主法治国家,保护相对人的合法权益不受违法行政行为的侵犯,是行政诉讼法的根本目的。行政诉讼制度的确立,就是保障相对人通过国家司法权来维护其合法权益。将人身权、财产权以外的其他权利排除在行政诉讼法保护范围之外,也不符合行政诉讼法的立法宗旨。第三,《行政诉讼法》立法之时,之所以仅列举了涉及人身权、财产权的案件,而对涉及其他权利的案件采取了回避态度,主要是考虑政治权利比较敏感,法院也往往难以审查。但是,随着我国民主政治的发展,公民的政治权利意识日渐强烈,保护公民的政治权利不受侵犯也日渐重要。行政诉讼法应该以更加开明的态度来对待公民的政治权利,将相对人权利保护范围扩大到政治权利。