关于棉花储备管理法制化的思考

袁 涛

棉花作为我国主要的经济作物品种,在农产品中占有仅次于粮食的地位。同时也是重要的纺织工业原料,我国纺织工业在国民经济中占有重要地位,有数以百万计的工人就业于纺织工业。同时还有大量的从业人员就业于与棉花流通、纺织相关的行业。以棉花为原料的纺织品是我国出口贸易的重要商品,由此可以看出棉花在我国国民经济中有着重要的作用,是名副其实的战略物资。

国家棉花储备是国家宏观调控的重要手段,是国家为保证棉农利益和纺织工业生产,保障军需民用,应付重大自然灾害的需要。棉花的季节性生产与全年消费,市场经济的不发达与机制的不健全,决定了我国现阶段必须有一定数量的储备,以增强国家的宏观调控能力。

现行的储备棉管理体制经过几年的改革,实现了棉花储备与经营的彻底分开,把棉花储备管理职能从全国供销合作总社分离出来,成立了中国储备棉管理总公司(以下简称中棉储公司),专门负责储备棉的管理工作,并赋予棉花进出口经营权。同时国家还安排了基本建设预算资金用于在各地建设棉花储备库,为储备棉实行专库管理打下了基础。信贷资金明确由中国农业发展银行保证供应。实际上,我国棉花储备体系建设基本上完成,并顺利实现了管理体制转换。在国家有关部门的指导下,储备棉管理体制改革是比较彻底比较成功的。但是,由于储备棉长期实行指令性计划管理,在棉花市场放开和我国经济逐步融入全球经济一体化的情况下,原来的计划管理模式已经出现了严重的弊端,制约了纺织品生产的平稳发展。

市场经济是法制经济。在市场经济中国家对棉花进行储备调控同样需要建立适合客观需要的法制基础。棉花储备的法制化才能保证宏观调控的有效实施和储备经营的合理、合法。但是,我国在中央储备棉领域还没有建立类似《中央储备粮管理条例》的法律法规和企业内部相关管理制度。这对储备棉经营和国家实施宏观调控形成很大制约,不利于储备制度的完善。笔者认为:我国应加快制定《中央储备棉管理条例》,并重点对棉花储备管理者的行为职能、储备棉的调控机制、轮换机制和储备基金等方面加以规范。

一、规范国家棉花储备管理者的行为职能

棉花储备的目的是为了维护市场供求的稳定,抑制价格的巨幅波动,保障纺织行业的正常运行,以及保护棉花生产者的经济利益。国家储备棉既是国家经济安全、社会安定的保障工具,又是政府纠正市场失灵、实施宏观调控的有效手段。国家棉花储备体系的功能应当是一种社会功能,因为国家棉花储备是国家为整个经济发展提供的一种具有公益性质的公共服务,在产品性质上属于准公共物品,也就是说,在储备棉投放市场以前应当具有非竞争性、非排他性的特征,并且具有很强的外部效应,所以评判国家棉花储备的价值就应当用社会综合价值而不是储备棉本身的经济价值来衡量。但是,目前中国棉花储备的管理体制却很容易使具体的管理者把储备棉当作一种商品,尤其是当作一种投机性的商品来经营,从而使国家储备棉丧失了公共产品的属性。为了发挥国家棉花储备对市场的调控作用,实现储备棉的社会效益,政府有关部门需要对现有的棉花储备管理体制进行必要的改革,进一步明确储备棉管理者的具体职能,约束其自身的经营行为,完善国家棉花储备的各种机制(比如价格预警机制、国内外生产预测机制、市场检测机制、储备棉轮换机制等),以确保国家棉花储备体系对市场风险的控制作用。

二、建立完善的调控机制

调控机制是指政府在棉花市场可能或已经发生较大变化时,中储棉公司按照所赋予的职能进行调控后仍不能达到政府预期的目标时,或达到需要政府进行调控的条件时,政府应该采取相应的措施,直接对棉花市场进行调控。我国棉花调控政策必须充分体现为“三农”服务的目标,把中央扶持“三农”的方针落到实处。所以建立收储机制是保护棉农利益的基本保证,也是国家职能部门把握的重点和方向。同时还应建立国家有关部门监督中储棉公司在轮换调控过程中的非理性行为和实施对市场预测错误的调控行为的机制。通过行政命令,责令停止轮换或采取相应的措施消除对市场波动的因素。

三、建立储备棉的轮换机制

战略储备棉的轮换由中储棉公司具体负责,保证储备棉推陈储新,保证质量。

在一个信息不对称,竞争不充分的棉花市场,买涨不买落的心理对棉花价格影响很大。大进大出会给平静的棉花市场掀起波浪,由中储棉公司在自负盈亏的前提下,以不影响棉花市场供应平衡和稳定棉花价格的目标是不可能实现的。所以对于调控储备的轮换只能在国家政策指导下进行,建立完善的轮换程序、轮换价格、轮换数量、轮换方式,通过完善的储备棉轮换机制规范避免因市场价格大起大落,从而保证储备棉的合理轮换,保证储备棉质量和调控资源。

四、建立棉花期货市场

开展棉花期货交易,对促进棉花流通体制改革,完善棉花市场价格体系,比较真实地反映出未来商品价格变动的趋势,涉棉企业则可以利用期货价格来指导现货经营,这对生产者、经营者都具有较强的指导作用和重要的经济功能。通过规范的棉花期货进行交易,为涉棉企业提供套期保值,规避风险的工具。同时还可以根据棉花期货市场不断变化的供求信息,体现未来棉花市场供求变化的趋势,弥补棉花现货市场信息传递的滞后性和不完全性,也为国家宏观调控提供了依据,减少了被动性,提高了调控效率。因此棉花期货交易市场的建立和发展,不仅可以完善市场价格体系,还可以促进现货市场的发展。允许国家储备棉在适当时机进入期货市场,实现套期保值。国家棉花储备虽然对市场波动具有一定的调控作用,但由于其仓储容量、储存成本等方面的限制,使储备棉控制市场风险的能力具有一定的局限性,况且储备棉调控市场波动的行为本身也存在着巨大的风险。因此,政府应当允许中储棉公司在适当时机进入棉花期货市场,充分利用期货市场价格发现和规避风险的经济功能,对国家储备棉花实施套期保值运作,最大程度地减少棉花储备的损失,减轻国家财政负担。

五、建立棉花风险基金

建立棉花风险基金并与储备棉一起调控棉花市场。棉花储备同其他储备一样需要大量资金的支持。棉花要走向市场,必须建立风险基金制度。当棉花市场波动超过棉农和纺织工业最大承受能力时,国家就需要用风险基金进入市场,调节市场,否则就会对棉农或纺织工业产生严重损失,继而影响国民经济的稳定发展。为了充分发挥风险基金的保值和增值,风险基金要与储备棉相结合,参与国际和国内两个市场,才能真正发挥储备棉保护棉花生产和调控市场的作用。当储备数量不足以影响国内棉花市场时,从国际市场购买棉花,用风险基金补贴进口棉的部分费用及与国内市场的价差。

总之,我国的棉花储备已形成了先行动后立法的局面,我们一方面要在物质层面加快棉花储备库的建设,另一方面也要借鉴国内外商品储备的立法经验,并结合我国的实际,尽早建立适合我国国情的棉花储备法律制度。