计分分权考核与票决制研究

刘建华 张淑萍

1990年,司法部出台了《司法部关于计分考核奖罚罪犯的规定》,确立了对罪犯实施计分考核的制度,各省市依据这一规定建立了适合自己情况的罪犯计分考核制度,以此综合评定罪犯的改造表现。对于改造表现较好有减刑假释欲求的罪犯而言,计分考核的优劣直接关系到罪犯能否减刑假释。计分考核的基础性、与减刑假释的正相关性越来越突出。通过对减刑假释案件的检查可以发现,绝大多数案件符合法定条件、法定程序。这一方面说明监狱干警的执法水平有了很大的提高,但在另一方面却透露出违法案件的隐蔽性。其隐蔽性表现在通过操作计分考核为罪犯记功、表扬,从而制造表面上的符合法定条件、法定程序假象上。因此要提高罪犯改造质量,防范监狱执法不公必须从计分考核这个源头上入手。

一、现行罪犯计分考核方法和程序

计分考核的关键是考核分,每个罪犯都可以通过自身的服刑改造取得相应的考核分。考核分是同罪犯的改造表现紧密相关的,具体来说就是改造表现好可以获得的考核分高,改造表现差就可能获得较低分数。客观上,考核分成为衡量罪犯改造表现的一种看得见的尺度,在监管改造过程中,这个尺度是掌握在监狱干警手中的。操作方式是由干警深入罪犯的生活、劳动、学习三大现场进行直接考核,根据罪犯改造的日常表现用文字材料加以记载,并由罪犯个人根据考核标准对照检查,然后罪犯小组评议,最后由监狱干警审查作出评价,并根据这个评价给予相应的考核分。

罪犯的日常考核以《罪犯改造行为规范》为基本内容,分为思想改造和劳动改造两大部分。其中思想改造分为认罪服法、遵规守纪、三课学习、生活卫生四部分;劳动改造分为产量指标、质量指标、安全生产、材料消耗、操作技能五部分。

罪犯认罪服法,遵守监内纪律,努力学习,积极劳动,确有悔改表现,且在六个月内累计积分达到60分以上的,应当给予记功;在六个月内累计积分在50分以上不足60分或总累积分在50分以上的给予表扬。原判有期徒刑不满三年的罪犯,具有二次以上考核表扬或一次以上考核记功;原判有期徒刑三年以上,不满十年的罪犯具有三次考核表扬或两次考核记功;被判处十年以上有期徒刑的罪犯具有四次考核表扬或三次以上考核记功。监狱可提请减刑或假释。获得考核表扬一次的提请减刑幅度为二个月,获得考核记功一次的对应提请减刑幅度为三个月。

计分考核的程序:由分监区根据考核结果,集体讨论研究后,提出奖励意见,报监区长会集体研究通过,经监狱狱政科审查备案,由监狱考核领导小组审批签章,加盖监狱公章,并将考核信息输入微机。

二、对现行罪犯计分考核方法和程序的分析

(一)计分考核的规定较为严密和细致

罪犯计分考核有《罪犯日常考核办法实施细则》。针对认罪服法、遵规守纪、三课学习、生活卫生秩序、产量指标、质量指标、安全生产、材料消耗、操作技能九个方面奖分和扣分均做出了详细的规定。《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国监狱法》对罪犯的减刑假释有专门的规定,监狱法对罪犯减刑假释条件的规定也较为严格。

(二)计分考核的程序规定较为简单

《司法部关于计分考核奖罚罪犯的规定》第九条规定:监狱、少管所成立考核领导小组,负责领导、掌握和处理考核、奖罚中的重大问题,具体业务由狱政部门办理。监区、分监区成立由干警组成的考核评审组,负责考核的具体实施。这一条款对由谁考核,如何考核,如何集体研究规定不详,给具体操作上留得空间太大。实际操作的情况是,分监区主管干警(基本上是一个人)给出分数报监区汇总的形式;有的分监区几个干警还商量一下,有的分监区不商量就上报监区。几乎绝大部分负责生产工作的分监区长不参加意见,而日记载和周评议大部分是到月底再后补。这样就存在一个很大的问题,即九个方面的考核都由一个干警决定的考核方法必然导致权力的过分集中,而权力地过分集中就难以避免有违法行为的发生。

(三)计分考核制度尚不能充分调动绝大多数罪犯的积极性

从加强监狱法制和现代化文明建设,确保监狱场所稳定与安全的长远观点出发,应该把是否有利于最大限度的调动绝大部分罪犯的改造积极性,作为检验某项监狱制度的真正标准。目前的计分考核制度未能充分体现在希望中改造的政策,实践中又对减刑假释作出苛刻限制,因此每年仅有少部分罪犯获得减刑,极少部分罪犯获得假释。有些短刑犯由于刑期限制,即使服刑期满也与刑事奖励无缘,因此而产生了混刑度日的态度,并因此丧失改造信心。

(四)计分考核制度的连续性差

在计分考核的横向管理上,每个监狱各自记载,只考虑到罪犯在本监狱的一次服刑过程。罪犯在监狱之间(尤其是省际间)移交后,原始的计分考核档案都留在了原服刑监狱,要在新的监狱重新建立一个罪犯计分考核档案,不仅造成人力物力资源的重复浪费,更主要的是罪犯计分考核不能很好的衔接。在计分考核的纵向管理上,罪犯出狱后,原有的计分考核卡片保存在监狱,最终销毁。这些曾经付出监狱干警心血和汗水的资料,详细而具体的反映了罪犯在监狱中的表现,本应成为罪犯出狱后做好帮教和预防再犯罪的重要参考资料,却就此付诸东流。

三、计分分权考核与票决制的设想

(一)实行计分考核分权制

首先针对工作程序简单的问题,从认罪服法、遵规守纪、三课学习、生活卫生秩序、产量指标、质量指标、安全生产、材料消耗、操作技能九个方面入手,狱政部门结合教育、生活、生产、安全、企管等部门,部门分权考核。其次是职责分权,也就是罪犯日常考核的九个方面由不同的干警考核,如分监区罪犯的认罪服法,遵规守纪由一名干警统一考核;三课学习、生活卫生秩序由一名干警负责;而质量指标、安全生产、材料消耗、操作技能由生产干警考核。这样看起来庞杂的计分考核工作,因为职责分权成三部分,由三名干警也就能完成了。

(二)实行重大问题尤其是减刑假释票决制,并对票决的结果实行票决档案管理

“票决制”见于党的十七大报告,报告提出,“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。所谓“票决制”,是指市(地)、县(市)级党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选,由上级党委常委会提名,党委会全体会议审议,进行无记名投票表决。在计分考核和提请减刑假释中引入票决制,在于形成一种有据可查,人人负责的机制。票决制可以运用于三个方面:一是对《司法部关于计分考核奖罚罪犯的规定》第七条和第八条中规定的奖分部分,分监区全体干警通过投票决定,并把投票结果记入考核档案;二是监狱考核领导小组对考核、奖罚中的重大问题通过投票决定,并把投票结果记入考核档案;三是在依据计分考核成绩提请减刑假释时,提请减刑假释委员会成员通过投票充分秘密地发表意见,并将投票结果记录在案,同时把每一成员的原始意见装入档案,以备查考,从而防止名为集体研究实际上由个别人说了算的现象发生。

(三)实行罪犯计分考核身份证编号制

每一名罪犯建立一个固定的计分考核号码,由省市编号+监狱编号+身份证编号构成,这一号码每个罪犯都不会重复。如果罪犯转移到别的监狱,编号不变,只需将计分考核卡转移即可。如果罪犯是假释出监,计分考核卡移交当地社区矫正机关,对于罪犯假释考验期满后再移交当地公安机关。如果罪犯是刑满释放出监,则计分考核卡片转移到罪犯所在地的公安机关管理。对于在监狱中表现较好获得考核分数较高的罪犯,在申请社会补助和保障金方面可以优先考虑。对于在监狱中表现较差获得考核分数较低的罪犯,要注意做好安置帮教和预防重新犯罪工作。

四、分权考核与票决制的意义

(一)有利于执法工作关口前移,重心下移

对罪犯计分考核的分权管理,使监狱执法工作由减刑假释是否符合法定条件和程序转变为对罪犯的计分考核是否符合工作流程和条件。将执法的重心和关口转移到了计分考核这一执法工作的源头上,有助于提高改造质量,预防和遏制司法腐败现象的发生。

(二)有利于公平公正执法

生产、安全、生活等部门参与,有利于综合执法,避免了部门权力独大;生产干警、包组干警分权执法,有利于均衡打分,避免了个别人权力集中。这就在制度和流程这个最根本、最基础的层面,从制度的设计上实现了公平、公正执法。同时有利于劳效的提高,安全工作的开展,调动全体干警的工作积极性和提高责任感,实现权力的制约。

(三)有利于改造秩序的稳定

这种方法不仅从制度层面实现了公平、公正,而且有助于减少关系犯现象的发生。勿用讳言,关系犯现象是司法腐败的根源之一,也是狱内的最大不公,他们大部分人干轻活,还记功、减刑,已严重影响了狱内的改造秩序的稳定。

(四)有利于干警少犯错误,保护干警

我们绝大多数干警是奉公执法,廉洁执法的,但是也确有个别干警禁不住诱惑,干违法乱纪的事。计分考核分权管理与票决制,从制度和执行层次可以规范执法行为,堵塞执法漏洞,实现权力的分散、制约。

(五)有利于加强监狱之间在改造罪犯工作上的横向联系

这样使监狱对新转入的罪犯不需要再经历一个磨合期,直接就可以知道该罪犯的改造表现和特点,进而能及早采取有针对性的改造措施。另一方面有利于加强监狱和社会之间的纵向联系,使社区矫正机关和公安机关能全面的了解罪犯在监狱中的表现,改造的效果,人身危险性的大小和再犯罪的可能性,从而做好罪犯的安置帮教工作和预防重新犯罪工作。再者,对罪犯而言,在调监狱之后,不至于从零开始,能继续保持原有的劳动成果。在出监之后,狱中表现好的可以此作为优先申请社会保障金和社会补助的凭据。

当然,一个制度和工作流程的规定,它的合理性都是在一定的时间段内,所以我们需要不断完善制度和规定,使之趋向更加合理。可以预见,计分分权考核制与提请减刑假释听证制、减刑假释公示制等制度的制定和不断完善,会成为提高罪犯改造质量,防范司法不公的系列制度流程,使监狱执法工作跨上一个新的台阶。